Artikel 2.33 Ow: Wanneer geeft de provincie een instructie?

Gedeputeerde staten kunnen een gemeente of een waterschap een opdracht geven over de manier waarop dat bestuursorgaan een taak of bevoegdheid uitoefent. Zo'n opdracht heet een instructie. Het is een besluit dat is gericht tot één bestuursorgaan of tot een klein aantal met naam genoemde bestuursorganen, en niet tot ieder die onder een omschrijving valt.

Daarmee staat de instructie naast de instructieregels van artikel 2.22 Ow. Instructieregels zijn algemene regels die telkens opnieuw moeten worden toegepast; een instructie is maatwerk voor één geval. Artikel 2.35 Ow houdt die twee uit elkaar: wat eigenlijk een regel voor herhaald gebruik is, mag niet in de vorm van een instructie worden gegoten.

Alleen in de opgesomde gevallen

Het tweede lid is een gesloten lijst. Een instructie kan naar de gemeenteraad over regels in het omgevingsplan, naar het waterschapsbestuur over geluid van wegen die het waterschap beheert, naar het waterschapsbestuur over regionaal waterbeheer, naar het dagelijks bestuur van het waterschap over een projectbesluit, en naar het college van burgemeester en wethouders over het volkshuisvestingsprogramma. Buiten die vijf gevallen is er geen bevoegdheid.

Elk geval heeft ook zijn eigen voorwaarde. Gaat het om het omgevingsplan of een projectbesluit, dan moet de instructie nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij het volkshuisvestingsprogramma gaat het om een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad, en bij het waterschap om geluidbeheersing of om samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer.

De provincie moet terughoudend zijn

Het eerste lid bindt de bevoegdheid aan de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, Ow. De provincie mag dus niet ingrijpen in wat de gemeente of het waterschap zelf kan afwegen: er moet een provinciaal belang zijn dat op dat niveau niet te behartigen is, of de instructie moet nodig zijn voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden. Het derde lid verklaart daarnaast het tweede en vierde lid van artikel 2.23 Ow van overeenkomstige toepassing, zodat de eisen die daar aan de inhoud van instructieregels worden gesteld ook voor een instructie gelden.

Toezichtinstrumenten gaan voor

Het vierde lid sluit de instructie uit zodra het gewone interbestuurlijke toezicht al een weg biedt: indeplaatstreding of een melding met het oog op vernietiging door de Kroon op grond van artikel 124, 124a of 273a van de Gemeentewet, of vernietiging van een waterschapsbeslissing op grond van artikel 156, eerste lid, van de Waterschapswet. Is zo'n instrument beschikbaar, dan blijft de instructie ongebruikt.

Een gemeente wil in het omgevingsplan ruimte maken voor een groot distributiecentrum aan de dorpsrand. De provincie houdt die strook juist vrij als open landschap en draagt de gemeenteraad op om in het omgevingsplan voor die locatie geen bedrijfsbebouwing van die omvang toe te laten. De raad moet die opdracht binnen de gestelde termijn verwerken. Het bedrijf dat het distributiecentrum wil bouwen kan tegen de instructie zelf niets ondernemen, maar wel opkomen tegen het omgevingsplan waarin de gemeente haar uitvoert.

In de praktijk

• Voor de gemeente of het waterschap: kijk eerst of het geval in het tweede lid staat en of de provincie het belang kan onderbouwen; ontbreekt een van de twee, dan mist de instructie een grondslag.
• Voor bewoners en bedrijven: een instructie werkt tussen bestuursorganen en levert u zelf geen rechten of plichten op; het moment om te reageren is het besluit waarmee de gemeente of het waterschap de instructie uitvoert.

Het Rijk heeft een vergelijkbare bevoegdheid in artikel 2.34 Ow. Artikel 2.35 Ow geeft de grenzen die voor beide gelden, en voert het waterschapsbestuur een instructie niet uit, dan kunnen gedeputeerde staten op grond van artikel 2.36 Ow zelf in het gevorderde voorzien.