Artikel 2.22 Ow: Wanneer stuurt de provincie gemeenten?

Een provincie kan in haar omgevingsverordening regels opnemen die zich niet tot burgers en bedrijven richten, maar tot bestuursorganen: zo moeten jullie je taken en bevoegdheden uitoefenen. Dat zijn instructieregels. Dit artikel is de grondslag ervoor en noemt twee doelen waarvoor ze mogen worden ingezet: het halen van omgevingswaarden die de provincie zelf in haar omgevingsverordening heeft vastgesteld, en het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving.

Voor wie met een gemeente te maken heeft, verklaart dit artikel een veelvoorkomende ervaring. Een gemeente die zegt dat zij iets niet mag toestaan, wijst soms niet naar haar eigen beleid maar naar de provincie. De regel die haar bindt staat dan in de omgevingsverordening, terwijl de burger alleen het omgevingsplan onder ogen krijgt.

Drie instrumenten, niet hetzelfde

Drie instrumenten worden makkelijk verward. Een omgevingswaarde is een norm voor de staat of kwaliteit van de leefomgeving zelf. Een instructieregel is een algemene regel over hoe een bestuursorgaan handelt, vaak juist om zo'n omgevingswaarde te halen. En een instructie is geen regel maar een besluit voor een concreet geval, waarmee de provincie één bestuursorgaan iets opdraagt; die bevoegdheid staat in artikel 2.33 Ow. Instructieregels raken burgers dus altijd indirect, via het besluit of de regeling van het bestuursorgaan dat ze moet opvolgen.

De rem erop

De bevoegdheid is uitdrukkelijk begrensd door artikel 2.3 Ow. De provincie mag instructieregels alleen stellen met het oog op een provinciaal belang dat de gemeentebesturen niet doelmatig en doeltreffend kunnen behartigen, of wanneer dat nodig is voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van deze wet, of voor een internationaalrechtelijke verplichting. Het uitgangspunt blijft dat de gemeente over de eigen leefomgeving gaat; de provincie grijpt in waar dat niet volstaat.

Daarbovenop komt de inhoudelijke beperking van artikel 2.23 Ow: een instructieregel kan alleen gaan over taken en bevoegdheden die een bestuursorgaan al heeft. De provincie kan er dus geen nieuwe taak mee creêren en de bevoegdheidsverdeling niet omgooien.

Een voorbeeld. Een provincie stelt in haar omgevingsverordening een omgevingswaarde vast voor de kwaliteit van een regionaal water. Om die te halen neemt zij in dezelfde verordening een instructieregel op die gemeenten verplicht bij het toedelen van functies rond dat water rekening te houden met de afvoer van hemelwater. Een ondernemer die zijn plan ziet stranden op dat punt, moet voor de onderbouwing dus niet alleen in het omgevingsplan kijken maar ook in de omgevingsverordening.

In de praktijk

• Voor de initiatiefnemer: vraag bij een afwijzing die naar provinciaal beleid verwijst welke instructieregel precies wordt bedoeld, en controleer of die binnen artikel 2.3 Ow en artikel 2.23 Ow blijft.
• Voor de gemeente: verwerk een instructieregel zichtbaar in het omgevingsplan, zodat voor derden navolgbaar is waar de beperking vandaan komt.

Het Rijk heeft een vergelijkbare bevoegdheid om instructieregels te stellen, met een eigen grondslag en eigen grenzen in artikel 2.24 Ow en artikel 2.25 Ow. Wanneer een instructieregel in een bijzonder geval knelt, biedt artikel 2.32 Ow de mogelijkheid van een ontheffing.