Artikel 2.23 Ow: Waarover mag de provincie instructieregels geven?

Instructieregels van de provincie grijpen in de besluiten van gemeenten en waterschappen in. Dit artikel zegt waarover dat mag. De bevoegdheid uit artikel 2.22 Ow is niet vrij: het eerste lid somt de besluiten en taken op waarop een instructieregel betrekking kan hebben, en wat daar niet bij staat valt erbuiten.

Daardoor weten een gemeente en een waterschap vooraf op welke punten de provincie hun ruimte kan inperken. Een instructieregel is geen advies en geen wens. Hij bindt het bestuursorgaan waartoe hij zich richt, dat zijn eigen regels of besluit erop moet aanpassen. Omdat dat diep ingrijpt in het huis van een ander bestuur, is de bevoegdheid dichtgezet.

Over welke besluiten

Een instructieregel kan gaan over de inhoud of de motivering van een programma van gedeputeerde staten en van bepaalde programma's van gemeente of waterschap, van het omgevingsplan en de waterschapsverordening, van een maatwerkvoorschrift, van een projectbesluit van gedeputeerde staten of van het dagelijks bestuur van een waterschap, van een besluit om regels buiten toepassing te laten op grond van artikel 5.53 Ow, en van een legger of peilbesluit (artikel 2.39 Ow en artikel 2.41 Ow) dat niet van het Rijk komt.

Over de uitvoering van taken

Het eerste lid, onder b, laat daarnaast regels toe over de manier waarop de wettelijke taken uit artikel 2.16 Ow, artikel 2.17 Ow en artikel 2.18 Ow worden uitgevoerd. Zo'n regel kan een taak die de wet al heeft toebedeeld verder uitwerken, maar kan er geen nieuwe taak bij maken: wat de wet niet als taak aanwijst, kan de provincie langs deze weg niet opdragen.

Strengere grenzen voor de decentrale regels

Voor het omgevingsplan en de waterschapsverordening werkt het derde lid als tweede zeef. Regels daarover mogen alleen gaan over de uitoefening van de taken uit paragraaf 2.4.1, waaronder op te nemen of al opgenomen omgevingswaarden en de vergunningen voor een omgevingsplanactiviteit of op grond van artikel 5.3 Ow; over omgevingswaarden die de gemeente onverplicht in haar omgevingsplan heeft opgenomen; en over regels als bedoeld in artikel 4.2 Ow en artikel 4.6 Ow en over monitoring en gegevensverzameling (artikel 20.1 Ow, artikel 20.2 Ow en artikel 20.6 Ow).

Termijn en afwijkingsruimte

Bij een instructieregel kan een termijn worden gezet waarbinnen de gemeente of het waterschap hem moet hebben doorgevoerd. Dat is een mogelijkheid, geen verplichting. Verplicht is wel het vijfde lid: de provincie moet bij de regel zelf bepalen in welke gevallen en onder welke voorwaarden ervan kan worden afgeweken wanneer de regel de doelen van de wet niet dient of daar juist aan in de weg staat.

Een voorbeeld. Een gemeente wil een bedrijfskavel bij een drinkwaterwinning uitbreiden en het omgevingsplan daarvoor wijzigen. In de omgevingsverordening staat een instructieregel die haar verplicht de opslag van bepaalde stoffen op die locatie uit te sluiten. De gemeente kan de wijziging niet vaststellen zonder die regel te verwerken, en de ondernemer ziet de provinciale keuze terug in de regels van het omgevingsplan.

In de praktijk

• Voor de gemeente: kijk bij een wijziging van het omgevingsplan eerst of de omgevingsverordening over dat onderwerp een instructieregel bevat en welke afwijkingsruimte daarbij is opgenomen.
• Voor een initiatiefnemer: blijkt een regel in het omgevingsplan onwrikbaar, zoek dan na of hij uit een provinciale instructieregel voortkomt; dan ligt de beslissing niet bij de gemeente.

Dit artikel hoort bij de grondslag in artikel 2.22 Ow en heeft zijn evenbeeld voor het Rijk in artikel 2.25 Ow, dat op dezelfde manier begrenst wat bij algemene maatregel van bestuur kan worden voorgeschreven. Pakt een instructieregel in een concreet geval onevenredig uit, dan kan artikel 2.32 Ow een ontheffing mogelijk maken.