Artikel 2.35 Ow: Grenzen aan het gebruik van een instructie

Dit artikel stelt twee grenzen aan de instructiebevoegdheden van de provincie en het Rijk. De eerste gaat over de vorm: een instructie is bedoeld voor één geval en voor één of enkele bestuursorganen. Wie verschillende bestuursorganen iets wil opleggen dat zij steeds opnieuw moeten toepassen, moet instructieregels stellen op grond van artikel 2.22 Ow of artikel 2.24 Ow.

Dat onderscheid is niet alleen technisch. Instructieregels zijn algemene regels: ze worden bekendgemaakt, gelden voor iedere geadresseerde die onder de omschrijving valt en zijn voor eenieder kenbaar. Een instructie is een besluit op maat aan een aangewezen bestuursorgaan. Zou een instructie voor herhaald gebruik door meerdere bestuursorganen worden ingezet, dan ontstaat regelgeving zonder de waarborgen die bij regelgeving horen.

Het belang moet al op papier staan

Het tweede lid geldt maar in één situatie: de instructie berust op een provinciaal of nationaal belang in de zin van artikel 2.3, tweede lid, onder a, Ow, of van het derde lid, onder a, van dat artikel. Dan moet dat belang al zijn aangegeven in een document dat een bestuursorgaan van de provincie of het Rijk openbaar heeft gemaakt. Het belang mag dus niet voor het eerst opduiken op het moment waarop de instructie wordt gegeven.

Zo'n document is in de regel een beleidsstuk. De omgevingsvisie van de provincie of het Rijk is het meest voor de hand liggende voorbeeld, maar ook een andere openbaar gemaakte beleidsnota kan voldoen. Van belang is dat het bestuursorgaan dat de instructie krijgt het belang had kunnen kennen voordat het zijn eigen besluit nam.

Wat de eis niet raakt

Wordt de instructie op een andere grond uit artikel 2.3 Ow gegeven, bijvoorbeeld omdat zij nodig is voor een doelmatige of doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden, dan geldt de documenteis niet. Die taken en bevoegdheden staan al in de wet en zijn daarmee kenbaar.

Een provincie wil een gemeente opdragen een strook langs een beek in het omgevingsplan vrij te houden van bebouwing, omdat zij daar op termijn ruimte voor waterberging nodig heeft. Staat dat belang nergens in een openbaar gemaakt provinciaal stuk, dan mist de instructie de basis die het tweede lid eist. Heeft de provincie het in haar omgevingsvisie opgenomen, dan is aan die eis voldaan.

In de praktijk

• Voor het bestuursorgaan dat de instructie krijgt: vraag na op welk openbaar document het belang berust en controleer of de instructie niet in feite een regel voor herhaald gebruik is.
• Voor bewoners en bedrijven: de omgevingsvisie en andere beleidsstukken van provincie en Rijk geven een vroeg signaal waar later instructies kunnen volgen.

De bevoegdheden waarop dit artikel grenzen stelt staan in artikel 2.33 Ow voor de provincie en artikel 2.34 Ow voor het Rijk; het alternatief van algemene instructieregels staat in artikel 2.22 Ow en artikel 2.24 Ow.