Artikel 2.7 Ow: Welke regels horen in het plan, en welke niet?

Gemeenten, waterschappen en provincies hebben naast de Omgevingswet ook een eigen verordenende bevoegdheid. Daardoor is bij een regel over de leefomgeving niet altijd duidelijk of die thuishoort in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening, of in een gewone verordening daarnaast. Dit artikel geeft het Rijk twee knoppen om dat te verduidelijken.

Op grond van het eerste lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur gevallen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving alleen in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening mogen worden opgenomen. Het tweede lid doet het omgekeerde: daarbij kunnen gevallen worden aangewezen waarin zulke regels daar juist niet in mogen staan.

Drie soorten regels

Door die twee aanwijzingen naast elkaar te zetten ontstaan er drie categorieën. Er zijn regels die in de decentrale regeling moeten staan, regels die er niet in mogen staan, en daartussen een groep waarbij het bestuur vrij is om te kiezen. Voor die laatste groep hoeft de wet niets te regelen; de decentrale regelgever kan dan zelf bepalen of hij de grondslag uit deze wet gebruikt of een eigen verordening maakt.

Waarom dat uitmaakt

Het belang is rechtszekerheid. Wordt een regel op de verkeerde plaats gezet, dan kan dat de geldigheid ervan raken. Met deze driedeling is vooraf duidelijk waar een regel hoort, zodat daarover achteraf minder te twisten valt. De inhoudelijke aanwijzing staat niet in de wet zelf maar in een algemene maatregel van bestuur.

Alleen bij een keuzevrijheid

Dit artikel heeft alleen betekenis waar de wet een bevoegdheid geeft die niet hoeft te worden gebruikt. Verplicht de wet tot het stellen van regels, zoals artikel 4.2 Ow dat doet voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, dan volgt al uit de formulering van dat artikel dat de regels in het omgevingsplan horen en niet in een verordening op grond van artikel 149 Gemeentewet. Bij een bevoegdheid die wel mag worden gebruikt maar niet moet, zoals artikel 4.1 Ow of artikel 2.11 Ow, kan de plaatsing wel een vraag zijn.

Een voorbeeld. Een gemeente wil regels stellen over het gebruik van een plein: eisen aan de inrichting en de afmetingen van de terrassen, en daarnaast een regel over geluid van bezoekers op late uren. Het eerste gaat over de inrichting van de leefomgeving en hoort bij de regels van het omgevingsplan. Het tweede heeft de openbare orde als motief en blijft in de algemene plaatselijke verordening.

In de praktijk

• Voor de aanvrager: bepaal bij een gemeentelijke eis eerst in welke regeling die staat, want daarvan hangt af welke procedure en welk bevoegd gezag erbij horen.
• Voor de gemeente: leg bij een nieuwe regel vast welk motief eraan ten grondslag ligt; dat motief bepaalt waar de regel thuishoort.

Dit artikel is een concretisering van artikel 2.4 Ow, artikel 2.5 Ow en artikel 2.6 Ow, die voorschrijven dat de regels over de fysieke leefomgeving in één decentrale regeling worden opgenomen.