Artikel 5:8 Awb: Meerdere overtredingen, meerdere sancties

Overtreedt iemand twee of meer voorschriften, dan mag het bestuursorgaan voor elk overtreden voorschrift afzonderlijk een bestuurlijke sanctie opleggen. Eén controlebezoek kan dus uitmonden in twee boetes, mits het echt om verschillende voorschriften gaat. Een boete náást een herstelsanctie is een ander geval: die twee kunnen ook bij één en dezelfde overtreding samengaan, want artikel 5:6 Awb verbiedt alleen dat er twee herstelsancties voor dezelfde overtreding naast elkaar gelden.

De achterliggende gedachte is eenvoudig: wie vijf regels tegelijk schendt, hoort niet beter af te zijn dan wie er één schendt. Zonder deze bepaling zou het bestuursorgaan bij een reeks overtredingen moeten kiezen, en zou een deel van de schendingen zonder gevolg blijven. Let wel: het artikel geeft een bevoegdheid, geen verplichting. Het bestuursorgaan mag ook besluiten om één sanctie op te leggen en het bij een waarschuwing over de rest te laten.

Wanneer zijn het twee overtredingen?

Beslissend is niet of er één gebeurtenis of één inspectiebezoek was, maar of er twee zelfstandige voorschriften zijn geschonden. Artikel 5:1 Awb omschrijft een overtreding als een gedraging die in strijd is met wat bij of krachtens een wettelijk voorschrift is bepaald. Voldoet het gedrag aan de omschrijving van twee verschillende voorschriften, dan zijn er twee overtredingen en komt de regel van dit artikel in beeld.

Lastiger ligt het als twee bepalingen elkaar overlappen en in feite hetzelfde gedrag verbieden. Dan gaat het materieel om één verwijt en past het niet om dat verwijt twee keer te bestraffen. Ook als hetzelfde voorschrift meerdere keren wordt geschonden, moet het bestuursorgaan per keer duidelijk maken waarom het om een zelfstandige overtreding gaat en niet om één doorlopende situatie.

Een voorbeeld. Een toezichthouder bezoekt een lunchroom en ziet twee dingen: de koelvitrine staat veel te warm en de verplichte registratie van schoonmaakrondes ontbreekt volledig. Dat zijn twee verschillende voorschriften met een eigen doel, dus mogen daarvoor twee boetes worden opgelegd. Ligt er daarentegen één partij bedorven vlees verspreid over drie schappen, dan is dat in de kern één overtreding van hetzelfde temperatuurvoorschrift, hoe vaak de toezichthouder dat ook noteert.

Grenzen aan het stapelen

• Niet twee keer voor dezelfde overtreding. Voor de bestuurlijke boete regelt artikel 5:43 Awb dat er geen tweede boete komt voor dezelfde overtreding. Voor herstelsancties bepaalt artikel 5:6 Awb dat er geen nieuwe herstelsanctie wordt opgelegd zolang een andere voor dezelfde overtreding nog geldt.
• Elke sanctie heeft een eigen grondslag nodig. Artikel 5:4 Awb eist dat de bevoegdheid tot het opleggen van elke afzonderlijke sanctie bij of krachtens de wet is verleend.
• Het totaal moet evenredig blijven. De belangenafweging van artikel 3:4 Awb geldt onverkort. Drie op zichzelf verdedigbare boetes kunnen samen zo zwaar uitpakken dat het geheel niet meer in verhouding staat tot wat er is misgegaan.

- Per sanctie een eigen onderbouwing. Artikel 5:9 Awb verlangt dat elk sanctiebesluit de overtreding en het overtreden voorschrift noemt. Een verzamelbrief die alleen spreekt over "diverse overtredingen" voldoet daar niet aan.

In de praktijk

• Voor de overtreder. Zoek per opgelegde sanctie op welk voorschrift precies is geschonden. Ziet u dat twee boetes in wezen hetzelfde feitencomplex beschrijven, benoem dat dan uitdrukkelijk; het is een van de sterkste argumenten tegen stapeling. Wijs daarnaast op het gezamenlijke effect als de optelsom uw bedrijfsvoering onhoudbaar maakt.
• Voor het bestuursorgaan. Werk elke overtreding zelfstandig uit: welk voorschrift, welke gedraging, welk bewijs. Motiveer daarnaast waarom u meerdere sancties nodig vindt en waarom het totaal proportioneel is. Juist die overkoepelende motivering ontbreekt vaak.
• Voor beiden. Elke sanctiebeschikking is een zelfstandig besluit. Ook als ze in één envelop komen, moet uw bezwaar op grond van artikel 7:1 Awb zich uitdrukkelijk tegen elk besluit richten dat u betwist, met een eigen motivering per sanctie. Dat mag in één bezwaarschrift, zolang duidelijk is welke besluiten u aanvecht.