Artikel 7:11 Awb: Volledige heroverweging in bezwaar

Bezwaar is geen beperkte foutencontrole maar een volledige herbeoordeling. Dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan, als het bezwaar ontvankelijk is, het bestreden besluit op grondslag van dat bezwaar heroverweegt. Geeft die heroverweging daar aanleiding toe, dan herroept het orgaan het besluit en neemt het voor zover nodig een nieuw besluit in de plaats daarvan.

Daarmee onderscheidt bezwaar zich wezenlijk van beroep. De bestuursrechter toetst of een besluit rechtmatig is; het bestuursorgaan kijkt in bezwaar opnieuw naar de hele zaak, ook naar de vraag of het de zaak anders zou willen aanpakken. Ook een besluit dat juridisch overeind blijft, kan in bezwaar sneuvelen omdat het orgaan zelf tot een ander oordeel komt.

Eerst ontvankelijkheid, dan pas inhoud

Heroverweging komt pas aan de orde als het bezwaar ontvankelijk is: op tijd ingediend, door een belanghebbende, tegen een besluit, en zonder onherstelde verzuimen. Is het bezwaar te laat en is de overschrijding niet verschoonbaar in de zin van artikel 6:11 Awb, dan verklaart het bestuursorgaan het bezwaar niet-ontvankelijk en blijft het oorspronkelijke besluit gewoon staan. Aan de inhoud komt het orgaan dan niet toe.

De stand van nu telt

Het bestuursorgaan beoordeelt de zaak naar de feiten en de regels zoals die gelden op het moment van de beslissing op bezwaar, niet naar het moment van het oorspronkelijke besluit. Is uw inkomen intussen gedaald, is een regeling gewijzigd of is er nieuw bewijs, dan telt dat mee. Van dat uitgangspunt wordt afgeweken als de wet of het overgangsrecht dat meebrengt, of als de aard van het besluit het vraagt, zoals bij een sanctie voor een overtreding die in het verleden is begaan.

Op grondslag van het bezwaar

De woorden op grondslag daarvan bakenen af waarover het gaat: het bezwaar bepaalt welk deel van het besluit ter discussie staat. Binnen dat kader is het bestuursorgaan niet gebonden aan alleen de argumenten die u hebt aangevoerd; het mag ook zelf punten opwerpen die u over het hoofd zag. Wie alleen bezwaar maakt tegen één voorschrift in een vergunning, hoeft echter niet te vrezen dat de hele vergunning opnieuw ter discussie komt.

Aan die ruimte zit een belangrijke grens. In de rechtspraak is uitgekristalliseerd dat u door het maken van bezwaar niet in een ongunstiger positie mag komen dan wanneer u niets had gedaan, tenzij het bestuursorgaan die verslechtering ook zonder uw bezwaar had mogen doorvoeren. Bezwaar maken mag geen strafpunt opleveren.

Een ondernemer krijgt een provinciale subsidie lager vastgesteld dan hij had aangevraagd en maakt bezwaar. Bij de heroverweging ziet de provincie dat één kostenpost ten onrechte is geschrapt. Zij herroept het vaststellingsbesluit en stelt de subsidie in de plaats daarvan hoger vast. Ontdekt zij tegelijk dat een andere post ten onrechte wél was meegeteld, dan mag zij dat in bezwaar alleen gebruiken om de subsidie onder het oorspronkelijke bedrag te brengen als zij ook zonder het bezwaar bevoegd was de vaststelling in zijn nadeel te wijzigen. Artikel 4:49 Awb geeft die bevoegdheid maar in beperkte gevallen.

Herroepen en vervangen

Herroepen betekent dat het bestuursorgaan zijn eigen besluit weghaalt. Vaak is de zaak daarmee nog niet af: lag er een aanvraag, dan moet daar alsnog op worden beslist. Daarom neemt het orgaan voor zover nodig een nieuw besluit in de plaats. Bij een geweigerde vergunning is dat de verlening, bij een te hoge boete een lager bedrag. Volgens vaste rechtspraak horen herroeping en nieuw besluit in beginsel samen te gaan; een herroeping met alleen de belofte dat de nieuwe beslissing later volgt, is in de regel niet genoeg. Herroeping kan ook gedeeltelijk zijn: één voorschrift verdwijnt, de rest van het besluit blijft staan.

In de praktijk

• Voor de belanghebbende: benoem in uw bezwaarschrift precies welk onderdeel u bestrijdt en wat u in de plaats daarvan wilt. Dat bepaalt de grondslag van de heroverweging en dus waar het bestuursorgaan naar kijkt.
• Voor het bestuursorgaan: maak zichtbaar dát er is heroverwogen. Een beslissing die de argumenten alleen afwijst zonder eigen beoordeling voldoet niet aan de motiveringsplicht van artikel 7:12 Awb.

De beslissing op bezwaar is zelf een besluit. Bent u het daar ook niet mee eens, dan staat beroep bij de bestuursrechter open; in de beslissing moet die mogelijkheid worden vermeld op grond van artikel 6:23 Awb.