Artikel 1:4 Awb: Wie is de bestuursrechter?

Artikel 1:4 Awb legt vast wat de Awb bedoelt als zij het over "de bestuursrechter" heeft. Dat is een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan dat met bestuursrechtspraak is belast. De omschrijving is abstract omdat Nederland geen enkele bestuursrechter kent, maar een stelsel met verschillende gerechten die elk een deel van het terrein bestrijken.

Het Nederlandse stelsel in één oogopslag

In eerste aanleg is bijna altijd de rechtbank bevoegd, en wel de afdeling bestuursrecht daarvan. Daarna loopt de weg uiteen, afhankelijk van het rechtsgebied:

• De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt in hoger beroep over onder meer het omgevingsrecht, het vreemdelingenrecht en de openbaarheid van bestuur. In een aantal grote zaken, zoals besluiten over projecten van nationaal belang, is zij ook rechter in eerste en enige aanleg.
• De Centrale Raad van Beroep behandelt het hoger beroep in socialezekerheidszaken en in de resterende ambtenarenzaken.
• Het College van Beroep voor het bedrijfsleven is de hoogste rechter in het sociaal-economisch bestuursrecht: mededinging, financieel toezicht, landbouwregelingen.
• In het belastingrecht gaat het hoger beroep naar de gerechtshoven; de Hoge Raad oordeelt daarover in cassatie.

Welke van deze rechters bevoegd is, volgt niet uit dit artikel maar uit de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, een bijlage bij de Awb. Artikel 8:6 Awb verwijst daarnaar voor het beroep in eerste aanleg en artikel 8:105 Awb voor het hoger beroep; ook een bijzondere wet kan een andere rechter aanwijzen.

Het tweede lid: de hogerberoepsrechter

De term hogerberoepsrechter is een open definitie: elke bestuursrechter die in hoger beroep oordeelt, valt eronder. De Awb gebruikt die verzamelterm in hoofdstuk 8 om te voorkomen dat telkens de afzonderlijke gerechten moeten worden opgesomd.

Het derde lid: de gewone rechter als bestuursrechter

Het derde lid is een technische bepaling met een praktisch gevolg. Een gerecht dat tot de rechterlijke macht behoort — een rechtbank, een gerechtshof, de Hoge Raad — geldt als bestuursrechter voor zover hoofdstuk 8 van de Awb of de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften van toepassing of van overeenkomstige toepassing is. Die laatste woorden zijn vooral van belang voor het belastingrecht: daar is hoofdstuk 8 via de Algemene wet inzake rijksbelastingen van overeenkomstige toepassing, zodat ook de gerechtshoven en de Hoge Raad in belastingzaken als bestuursrechter optreden.

Die tweede wet is de Wet Mulder, de basis van de verkeersboete. Een boete voor te hard rijden is een administratieve sanctie op grond van die wet en geen bestuurlijke boete in de zin van hoofdstuk 5 van de Awb; dat hoofdstuk is er niet op van toepassing. De rechtsgang is een eigen: eerst administratief beroep bij de officier van justitie, daarna beroep bij de kantonrechter, en vervolgens hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Het derde lid noemt hoofdstuk 8 en deze verkeerswet naast elkaar, als twee zelfstandige ingangen. In een verkeersboetezaak heet het gerecht dus bestuursrechter omdat die bijzondere wet van toepassing is, en niet omdat de procesregels van hoofdstuk 8 zouden gelden — die gelden daar juist niet. Hoofdstuk VIII van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften valt bovendien buiten deze regel.

Waarom de definitie ertoe doet

Op tal van plaatsen legt de Awb rechten en plichten bij "de bestuursrechter": het horen van partijen, de bewijsvoering, de bestuurlijke lus, de uitspraakbevoegdheden. Zonder een sluitende definitie zou telkens discussie kunnen ontstaan of een bepaald college daar wel onder valt. De eis van onafhankelijkheid en van instelling bij wet sluit bovendien uit dat een intern beroepscollege van een bestuursorgaan zich bestuursrechter kan noemen — dat is administratief beroep, geregeld in artikel 1:5 Awb.