Artikel 10:27 Awb: Wanneer mag goedkeuring worden onthouden?

Dit artikel begrenst het toezicht: goedkeuring kan alleen worden onthouden wegens strijd met het recht, of op een grond die staat in de wet waarin of waarop de goedkeuringseis berust. Het toezichthoudende orgaan mag dus niet weigeren omdat het zelf een andere keuze zou hebben gemaakt.

Die begrenzing is de tegenhanger van de goedkeuringsplicht. Wie een besluit van een ander kan tegenhouden, krijgt veel macht. De wet beperkt die macht tot een rechtmatigheidstoets, tenzij de bijzondere wet uitdrukkelijk meer ruimte geeft.

Strijd met het recht is breder dan strijd met de wet

Onder "het recht" valt meer dan de tekst van wetten en verordeningen. Het gaat ook om hogere regelgeving waarmee het besluit in strijd kan zijn, om internationale en Europese verplichtingen, en om de ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Een besluit dat willekeurig uitpakt of dat op een ondeugdelijke feitelijke grondslag rust, kan daarom ook op deze grond stranden.

Ook procedurele gebreken tellen mee: is een besluit genomen door een orgaan dat daarvoor niet bevoegd was, of is een voorgeschreven voorbereidingsprocedure overgeslagen, dan is er strijd met het recht.

Extra gronden uit de bijzondere wet

De tweede categorie is smal en concreet: alleen gronden die de bijzondere wet zelf noemt. Zo'n grond kan het toezicht verruimen tot bijvoorbeeld een beleidsmatige of financiële toets. Welke gronden dat precies zijn, moet u opzoeken in de wet die de goedkeuring voorschrijft; de Algemene wet bestuursrecht vult ze niet zelf in. Staat er niets, dan blijft alleen de rechtmatigheidstoets over.

Wat niet mag

• Een eigen beleidsvoorkeur doorzetten. "Wij zouden het anders hebben aangepakt" is geen grond.
• Onderhandelen over iets anders. Goedkeuring gebruiken als drukmiddel om op een los dossier iets gedaan te krijgen, valt buiten de wettelijke gronden.

- Vaagheid. De weigering moet worden gedragen door een deugdelijke motivering; artikel 3:46 Awb eist dat een besluit op zo'n motivering berust. Bij onthouding van goedkeuring moet dus zichtbaar zijn welke rechtsregel of welke wettelijke grond precies is geschonden.

Een voorbeeld

Een gemeenteraad stelt een verordening vast die vergunninghouders een tarief oplegt. Gedeputeerde staten vinden het tarief maatschappelijk onwenselijk hoog, maar kunnen geen regel aanwijzen die wordt overtreden en de betrokken wet noemt geen extra toetsingsgrond. Dan moeten zij goedkeuren. Blijkt het tarief daarentegen te botsen met een hogere regeling die een maximum stelt, dan is er strijd met het recht en kan goedkeuring worden onthouden.

In de praktijk

Voor het toezichthoudende orgaan. Schrijf per bezwaar op welke rechtsregel of wettelijke grond het betreft. Loopt het betoog uit op smaak of wenselijkheid, dan hoort het niet in het besluit maar in het overleg dat artikel 10:30 Awb voorschrijft.

Voor het besluitnemende orgaan. Vraag bij een dreigende weigering naar de precieze grondslag. Gaat het om een gebrek dat te repareren is, bijvoorbeeld een motiveringsgebrek, dan is aanpassen vaak sneller dan procederen. Gaat het om een verkapte beleidsvoorkeur, dan is dat een reëel aanknopingspunt om het goedkeuringsbesluit aan te vechten.