Artikel 6:13 Awb: Eerst zelf bezwaar maken, dan pas de rechter

Dit artikel sluit de weg naar de bestuursrechter af voor iemand die de stap daarvóór heeft overgeslagen terwijl hem dat te verwijten valt. Wie in een openbare voorbereidingsprocedure geen zienswijze naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld, terwijl dat wel van hem kon worden gevergd, krijgt zijn beroep niet inhoudelijk behandeld. De rechter komt dan niet toe aan de vraag of het besluit deugt.

De ratio is dat het bestuur eerst zelf de kans moet krijgen om naar de bezwaren te luisteren en zo nodig zijn besluit aan te passen. Een procedure bij de rechter is de sluitpost, niet het startpunt. Bovendien beschermt de regel de rust rond een besluit: wie erbij was en zweeg, kan niet later alsnog het hele traject openbreken.

Wat betekent 'redelijkerwijs verweten'

De wet verbindt de blokkade niet aan het enkele feit dat u niet hebt meegedaan, maar aan de vraag of u daarvan een verwijt valt te maken. Dat is een open toets waarin de omstandigheden van het geval meewegen: kon u weten dat het besluit eraan kwam, was de kennisgeving vindbaar, was u door ziekte of afwezigheid buiten staat te reageren, en had u als belanghebbende toen al reden om iets te zeggen. Wie aannemelijk maakt dat hem in redelijkheid niets te verwijten valt, mag alsnog beroep instellen.

Het gaat om deelnemen, niet om alle argumenten noemen

De tekst spreekt over het achterwege laten van de eerdere stap als geheel: geen zienswijze, geen bezwaar, geen administratief beroep. Er staat niet dat u in beroep alleen de punten mag herhalen die u eerder al noemde. Wie netjes bezwaar heeft gemaakt, kan bij de rechter dus in beginsel ook argumenten toevoegen die in de bezwaarfase nog niet aan de orde waren. Die ruimte is wel begrensd, want de bepaling wordt in beginsel toegepast per onderdeel van het besluit. Hebt u een zelfstandig onderdeel in de voorfase helemaal laten liggen terwijl u daar toen al iets over had kunnen zeggen, dan blijft dat onderdeel in beroep in beginsel buiten beschouwing. Nieuwe argumenten over een onderdeel dat u wél ter discussie stelde, mogen dus wel; een geheel nieuw onderdeel aansnijden meestal niet. Hoe dan ook geldt: hoe eerder een argument op tafel ligt, hoe groter de kans dat het probleem zonder rechter wordt opgelost.

Uitzondering voor omgevingsrechtelijke besluiten

Voor besluiten op het terrein van het omgevingsrecht die met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zijn voorbereid, past de Afdeling bestuursrechtspraak dit artikel sinds 2021 niet meer toe tegenover belanghebbenden. Die rechtspraak vloeit voort uit het Verdrag van Aarhus over inspraak en toegang tot de rechter in milieuzaken. Wie bij zo'n besluit geen zienswijze indiende, kan dus toch beroep instellen, en wie wel een zienswijze indiende, is in beroep niet beperkt tot de onderdelen die hij daarin aan de orde stelde. Buiten dat terrein, en bij besluiten waartegen eerst bezwaar moet worden gemaakt, blijft het artikel onverkort gelden. Een tijdige zienswijze blijft ook in het omgevingsrecht verstandig: het bestuursorgaan kan er dan nog rekening mee houden.

Een voorbeeld

Het college geeft een supermarkt in een dorp ontheffing om op zondag open te gaan. Een winkelier met een vergelijkbaar assortiment in dezelfde straat ziet het besluit, maar maakt geen bezwaar, omdat hij ervan uitgaat dat een andere ondernemer dat wel zal doen. Die ander maakt inderdaad bezwaar, maar dat wordt ongegrond verklaard. Stelt de winkelier nu zelf beroep in tegen de beslissing op bezwaar, dan komt de rechter niet aan zijn klachten toe: hij had zelf bezwaar kunnen maken en liet dat bewust na. Had hij van de ontheffing pas kunnen weten nadat de bezwaartermijn al was verstreken, bijvoorbeeld omdat die nergens was bekendgemaakt, dan had de uitkomst anders kunnen liggen.

In de praktijk

• Voor burgers en bedrijven: reageer zodra u een ontwerpbesluit of een besluit ziet dat u raakt, ook als u de inhoud nog niet helemaal overziet. Een korte, tijdige reactie houdt de deur open; zwijgen sluit hem.
• Bewaar bewijs van uw zienswijze of bezwaar: een ontvangstbevestiging, een verzendbewijs of een e-mail. Discussie over de vraag of u wel hebt gereageerd, wint u alleen met stukken.
• Kunt u echt niet op tijd reageren, leg dan vast waarom niet, bijvoorbeeld met een medische verklaring of een bewijs van verblijf in het buitenland. Dat is het materiaal waarmee u later kunt onderbouwen dat u geen verwijt treft.

- Voor bestuursorganen: zorg dat de kennisgeving werkelijk vindbaar is en dat duidelijk staat waar en tot wanneer gereageerd kan worden. Hoe rommeliger die informatie, hoe minder snel iemand een verwijt valt te maken.

Verhouding tot andere artikelen

De zienswijze waarnaar dit artikel verwijst, is de zienswijze uit artikel 3:15 Awb, die hoort bij de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De verplichting om eerst bezwaar te maken voordat u naar de rechter gaat, staat in artikel 7:1 Awb. Bent u te laat met uw bezwaar of beroep, dan gaat het niet om deze bepaling maar om artikel 6:11 Awb, dat regelt wanneer een termijnoverschrijding verschoonbaar is.