Artikel 3:10 Awb: Wanneer geldt de openbare voorbereidingsprocedure?

Afdeling 3.4 van de Awb bevat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, in de praktijk afgekort tot uov: het bestuursorgaan publiceert eerst een ontwerp van het besluit en legt dat ter inzage, zodat belanghebbenden een zienswijze kunnen indienen voordat het definitieve besluit valt. Dit artikel bepaalt wanneer die procedure moet worden gevolgd. Zij geldt niet vanzelf, maar alleen als een wettelijk voorschrift dat voorschrijft of als het bestuursorgaan er zelf voor kiest.

De gedachte erachter is dat besluiten met een brede uitstraling beter worden als de omgeving vooraf meepraat. In plaats van pas achteraf te procederen, denken omwonenden, bedrijven en belangenorganisaties mee over een ontwerp dat nog kan veranderen.

Twee routes naar de uov

De eerste route is het wettelijk voorschrift. In veel bijzondere wetten, vooral in het omgevings- en milieurecht, staat met zoveel woorden dat deze afdeling van toepassing is op een bepaald type besluit. Het bestuursorgaan heeft dan geen keuze: de procedure moet worden doorlopen, ook als niemand belangstelling lijkt te hebben.

De tweede route is een besluit van het bestuursorgaan zelf. Een gemeente mag ervoor kiezen een gevoelige vergunning of een ingrijpende regeling via de uov voor te bereiden, ook al schrijft geen wet dat voor. Die keuze moet kenbaar zijn voordat het ontwerp wordt gepubliceerd, want zij heeft grote gevolgen: er komt een ontwerpfase met zienswijzen, en tegen het definitieve besluit staat op grond van artikel 7:1 Awb geen bezwaar meer open maar rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter.

De uitzondering voor een afwijzing

Vraagt iemand om een bestaand besluit in te trekken of te wijzigen en wijst het bestuursorgaan dat verzoek af, dan hoeft de uov niet te worden gevolgd. Er verandert immers niets aan de bestaande situatie, en een zware openbare procedure om de bestaande toestand te bevestigen voegt weinig toe. Wordt het verzoek wél toegewezen, dan verandert er iets waarover de omgeving iets te zeggen kan hebben. Moest het oorspronkelijke besluit met deze afdeling worden voorbereid, dan geldt die procedure in beginsel ook voor de intrekking of wijziging. De uitzondering is niet dwingend: een wettelijk voorschrift of het bestuursorgaan zelf kan bepalen dat ook de afwijzing openbaar wordt voorbereid.

Aanvraagregels en geen vergunning van rechtswege

Het derde lid trekt de regels over de aanvraag uit afdeling 4.1.1 door naar besluiten die geen beschikking zijn. Normaal gelden die regels alleen voor beschikkingen, dus voor besluiten over één concreet geval. Wordt een besluit van algemene strekking op aanvraag genomen en volgens deze afdeling voorbereid, dan gelden dezelfde eisen aan wat een aanvraag moet bevatten en dezelfde mogelijkheid om een onvolledige aanvraag aan te vullen. De aanvrager weet zo welke gegevens hij moet leveren en krijgt de kans een gebrek te herstellen.

Het vierde lid sluit paragraaf 4.1.3.3 uit. Die paragraaf regelt dat een aangevraagde beschikking in bepaalde gevallen van rechtswege ontstaat als het bestuursorgaan te laat beslist. Bij een openbaar voorbereid besluit past dat niet: er zijn zienswijzen ingediend en soms adviezen uitgebracht, en het zou wringen als daar geen inhoudelijke afweging meer op zou volgen omdat een termijn verstreek. Beslist het bestuursorgaan te laat, dan blijven de gewone middelen over, zoals een ingebrekestelling met dwangsom op grond van artikel 4:17 Awb.

Een voorbeeld

Een veehouder vraagt een vergunning voor een grotere stal. De bijzondere wet schrijft voor dat deze afdeling wordt gevolgd. De gemeente maakt een ontwerpbesluit, geeft daarvan kennis en legt het zes weken ter inzage. Omwonenden dienen zienswijzen in over geur en verkeer. De gemeente scherpt de geurvoorschriften aan en neemt daarna het definitieve besluit. Wie het daarmee oneens is, stapt rechtstreeks naar de bestuursrechter. Een belanghebbende die redelijkerwijs een zienswijze had kunnen indienen maar dat heeft nagelaten, kan in de regel geen beroep meer instellen; dat volgt uit artikel 6:13 Awb.

In de praktijk

• Kijk of de uov geldt. Staat in de kennisgeving of in het ontwerpbesluit dat afdeling 3.4 wordt gevolgd, dan is de zienswijze uw moment. Wacht niet af tot het definitieve besluit er ligt.
• Voor het bestuursorgaan: leg een vrijwillige keuze voor de uov schriftelijk vast vóór de publicatie van het ontwerp en vermeld die keuze in de kennisgeving, zodat niemand zich vergist in de te volgen rechtsmiddelen.