Artikel 4:81 Awb: Wie mag beleidsregels vaststellen?

Dit artikel beantwoordt de vraag wie beleidsregels mag maken. Een bestuursorgaan mag vastleggen hoe het zijn eigen bevoegdheden gebruikt: de gemeente over haar vergunningen, het UWV over zijn uitkeringen, een minister over zijn subsidies. Over de bevoegdheid van een ander bestuursorgaan mag het geen beleidsregels stellen, tenzij een wettelijk voorschrift dat uitdrukkelijk toestaat.

Een beleidsregel is geen wet. Het is een besluit waarin een bestuursorgaan vooraf opschrijft hoe het te werk gaat bij het gebruik van een bevoegdheid: welke dakkapel het aanvaardbaar vindt, welke boete het bij een eerste overtreding oplegt, welke kosten het bij een subsidie wel en niet vergoedt. Dat kan drie onderwerpen hebben: de afweging van belangen, de vaststelling van feiten en de uitleg van wettelijke voorschriften. Alleen voor het eerste is beleidsruimte nodig. Ook waar de wet weinig te kiezen laat, kan een bestuursorgaan dus vastleggen hoe het een vaag begrip uitlegt of welk bewijs het verlangt. Wat een beleidsregel niet is, is een algemeen verbindend voorschrift: de wet aanvullen of opzijzetten kan er niet mee.

Regels over je eigen bevoegdheid

Het eerste lid noemt drie situaties waarin een bestuursorgaan zonder aparte machtiging beleidsregels mag vaststellen. Het gaat steeds om bevoegdheden waarvoor dat orgaan zelf verantwoordelijkheid draagt:

• Een eigen bevoegdheid. De wet legt de bevoegdheid rechtstreeks bij het orgaan neer. Het college van burgemeester en wethouders beslist over bijstandsaanvragen en mag daarover beleidsregels vaststellen.
• Een bevoegdheid die onder zijn verantwoordelijkheid wordt uitgeoefend. Dit is vooral de situatie van mandaat: een ambtenaar of een afdelingshoofd neemt feitelijk de besluiten, maar juridisch blijft het bestuursorgaan zelf de beslisser (artikel 10:1 Awb). Het orgaan mag met beleidsregels sturen hoe die ruimte wordt ingevuld.

- Een gedelegeerde bevoegdheid. Wie een bevoegdheid heeft overgedragen aan een ander die haar onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent (artikel 10:13 Awb), raakt daarmee niet elke greep op de uitvoering kwijt. Het orgaan dat delegeerde mag beleidsregels blijven stellen over het gebruik van die bevoegdheid.

Over de bevoegdheid van een ander: alleen met wettelijke basis

Het tweede lid sluit de rest af. Een bestuursorgaan kan niet uit eigen beweging voorschrijven hoe een ander orgaan zijn bevoegdheden moet gebruiken. Dat zou de wettelijke verdeling van taken doorkruisen: wie een bevoegdheid van de wetgever krijgt, moet die zelf kunnen invullen. Een minister kan dus niet zomaar bepalen hoe gemeenten hun vergunningen verlenen. Alleen als een wettelijk voorschrift die aanwijzingsbevoegdheid geeft, kan het wel, en dan binnen de grenzen van dat voorschrift.

Een voorbeeld

Een gemeente wil vooraf duidelijk maken wanneer zij een terrasvergunning weigert. De regeling geeft het college ruimte om te beoordelen of er onaanvaardbare overlast ontstaat. Het college stelt beleidsregels vast: terrassen sluiten uiterlijk om 23.00 uur, en na drie gegronde klachten in een jaar wordt de vergunning niet verlengd. Dat mag, want het gaat om een eigen bevoegdheid van het college. Wil een ander bestuursorgaan het college dezelfde lijn opleggen, dan kan dat alleen als een wettelijk voorschrift daar ruimte voor geeft.

Een beleidsregel is zelf een besluit

Omdat een beleidsregel een besluit is, gelden de gewone regels daarover. De regel treedt niet in werking voordat hij is bekendgemaakt (artikel 3:40 Awb) en wordt gepubliceerd, omdat hij niet tot één bepaalde belanghebbende is gericht (artikel 3:42 Awb). Bij die bekendmaking hoort een vermelding van de wettelijke bevoegdheid waarop de regel ziet (artikel 4:83 Awb). Tegen de beleidsregel zelf kunt u niet in beroep bij de bestuursrechter (artikel 8:3 Awb): u wacht op het besluit waarin de regel op uw zaak wordt toegepast en maakt daartegen bezwaar.

In de praktijk

• Voor burgers en ondernemers: zoek voordat u een aanvraag doet op of het bestuursorgaan beleidsregels heeft gepubliceerd. Ze staan meestal in het gemeenteblad, staatscourant of op de website. U weet dan vooraf waaraan uw aanvraag wordt getoetst en wat u moet aanleveren.
• Voor bestuursorganen: ga eerst na of de bevoegdheid in een van de drie categorieën van het eerste lid valt. Beleid over andermans bevoegdheid zonder wettelijke basis is geen beleidsregel in de zin van de wet en bindt daarmee ook niet zoals een beleidsregel bindt.

Dit artikel regelt alleen het mogen maken. Wat de regel vervolgens betekent, staat elders in deze titel: artikel 4:82 Awb over motiveren met een verwijzing naar beleid en artikel 4:84 Awb over de plicht om het beleid te volgen en de ruimte om er in bijzondere gevallen van af te wijken.