Artikel 10:32 Awb: Toestemming vooraf voor een besluit

Dit artikel rekt de goedkeuringsregeling op naar een verwante toezichtsfiguur. Soms mag een bestuursorgaan een besluit pas nemen nadat een ander bestuursorgaan daarvoor toestemming heeft gegeven. Die situatie lijkt sterk op goedkeuring, maar valt er strikt genomen buiten. Het eerste lid bepaalt daarom dat de hele afdeling over goedkeuring van overeenkomstige toepassing is. Het tweede lid voegt iets toe wat bij goedkeuring niet speelt: aan de toestemming mag een termijn worden verbonden waarbinnen het besluit moet worden genomen.

Het verschil met gewone goedkeuring zit in de timing

Goedkeuring is volgens artikel 10:25 Awb de toestemming die nodig is voor de inwerkingtreding van een besluit. Het besluit bestaat dan al; het ligt alleen nog stil. Bij de toestemming van dit artikel ligt het moment eerder: het bestuursorgaan mag het besluit pas nemen als het groen licht heeft. Zonder toestemming is er dus niet alleen geen werkend besluit, maar helemaal geen bevoegdheid om te beslissen. Wordt er toch beslist, dan kan dat gebrek in bezwaar of beroep aan de orde worden gesteld.

Wat overeenkomstige toepassing oplevert

Doordat de afdeling meeloopt, gelden voor de toestemming dezelfde waarborgen als voor goedkeuring:

• Alleen als de wet het eist. Een bestuursorgaan kan niet uit zichzelf bedingen dat een ander orgaan eerst langs hem moet; daarvoor is een wettelijke basis nodig, zoals artikel 10:26 Awb die voor goedkeuring verlangt.
• Beperkte weigeringsgronden. Toestemming kan niet naar believen worden geweigerd. Artikel 10:27 Awb bindt het weigeren aan strijd met het recht of aan een grond die in de betrokken wet zelf staat.
• Overleg voordat het misgaat. Artikel 10:30 Awb verlangt dat het orgaan dat wil weigeren of maar gedeeltelijk wil meewerken, eerst gelegenheid tot overleg biedt en in de motivering laat zien wat daaruit is gekomen.

- Een beslistermijn. Artikel 10:31 Awb gunt het toezichthoudende orgaan dertien weken, met de daar geregelde mogelijkheid van verdaging. Het besluit mag niet eindeloos boven de markt blijven hangen.

De termijn uit het tweede lid

Toestemming is een momentopname: zij berust op de feiten en verhoudingen van dat moment. Het tweede lid maakt het daarom mogelijk om er een houdbaarheidsdatum aan te verbinden. Wordt het besluit niet binnen die termijn genomen, dan kan het bestuursorgaan zich niet later alsnog op de oude toestemming beroepen. Dat voorkomt dat jaren later een ingrijpend besluit wordt genomen op basis van een instemming die onder heel andere omstandigheden is gegeven.

Een voorbeeld. Een gemeentebestuur wil een langlopende financiële verplichting aangaan en heeft daarvoor volgens de betrokken wet vooraf toestemming van het provinciebestuur nodig. De provincie stemt in, maar bepaalt daarbij dat het besluit binnen een half jaar moet zijn genomen. De gemeente laat het liggen en pakt het pas anderhalf jaar later op, terwijl de financiële positie inmiddels is verslechterd. De toestemming is dan uitgewerkt: de gemeente moet opnieuw langs de provincie.

In de praktijk

• Voor het bestuursorgaan dat wil beslissen. Ga eerst na of de wet toestemming vooraf eist of goedkeuring achteraf. Neem de datum en een eventuele termijn van de toestemming op in de stukken, zodat later controleerbaar is dat binnen de lijnen is gebleven.
• Voor het orgaan dat toestemming geeft. Zet een termijn erbij als de omstandigheden kunnen veranderen, en motiveer een weigering langs de beperkte gronden; een weigering op grond van enkel een andere beleidsvoorkeur houdt geen stand.
• Voor de burger of ondernemer. Vraag bij een besluit waar een ander bestuursorgaan aan te pas komt op wanneer de toestemming is verleend en of daaraan een termijn was verbonden. Ontbreekt de toestemming of was zij verlopen, dan raakt dat de geldigheid van het besluit zelf.