Artikel 5:1 Awb: Wanneer bent u overtreder?

Voordat een gemeente, provincie of inspectie kan handhaven, moeten twee vragen beantwoord zijn: is er iets gebeurd wat niet mag, en wie is daarvoor verantwoordelijk? Dit artikel geeft het antwoord in de vorm van twee begrippen die in de hele wet terugkomen. Een overtreding is elke gedraging die in strijd is met wat bij of krachtens een wettelijk voorschrift is bepaald. Overtreder is degene die die gedraging pleegt of medepleegt.

Die omschrijvingen lijken vanzelfsprekend, maar ze doen veel werk. Elke dwangsom, elke bestuursdwang en elke boete rust op de vaststelling dat er een overtreding is en dat u de overtreder bent. Klopt een van beide niet, dan valt de bodem onder de sanctie weg.

Elke gedraging die tegen een voorschrift ingaat

Het woord gedraging is bewust ruim. Het gaat om doen én nalaten. Wie zonder vergunning bouwt, doet iets wat niet mag. Wie een voorgeschreven filter niet onderhoudt of een verplichte melding niet indient, laat iets na wat wel moest. Beide zijn een overtreding.

Even belangrijk is de zinsnede bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Het voorschrift hoeft niet in een wet van de landelijke wetgever te staan. Ook een provinciale of gemeentelijke verordening telt mee, net als een regel die op grond van zo'n regeling is gesteld. In de praktijk zitten de meeste overtredingen juist in die lagere lagen: een voorschrift dat aan uw vergunning is verbonden, een verbod uit de algemene plaatselijke verordening, een norm uit een ministeriële regeling.

Wat er niet in staat is minstens zo veelzeggend. Voor een overtreding is niet nodig dat u schade hebt veroorzaakt of dat u wist dat de regel bestond. De enkele strijd met het voorschrift is genoeg. Of dat ook tot een sanctie leidt, is een tweede vraag; daarvoor gelden aparte regels, zoals artikel 5:5 Awb over de rechtvaardigingsgrond.

Wie is de overtreder?

Overtreder is in de eerste plaats de pleger: degene die het voorschrift zelf schendt. Volgens vaste rechtspraak is dat allereerst wie de verboden handeling feitelijk verricht, maar kan ook iemand die de handeling niet zelf uitvoert als overtreder worden aangemerkt als die handeling hem is toe te rekenen. Zo kan een bedrijf overtreder zijn van wat in zijn opdracht of onder zijn verantwoordelijkheid door een ander wordt gedaan. Bij veel voorschriften is dat de eigenaar, de vergunninghouder of de drijver van een inrichting, omdat de norm zich tot die persoon richt. Daarnaast noemt het artikel de medepleger: iemand die zo nauw en bewust met een ander samenwerkt bij de overtreding dat zijn bijdrage op één lijn staat met die van de pleger. Iemand die alleen wat hand- en spandiensten verricht of louter toekijkt, is daarmee nog geen medepleger.

Ook bedrijven en hun leidinggevenden

Het derde lid maakt duidelijk dat niet alleen mensen maar ook rechtspersonen een overtreding kunnen begaan. Een bv, een stichting of een vereniging kan dus zelf worden aangeschreven. Via de verwijzing naar artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht kan daarnaast worden opgetreden tegen wie tot de gedraging opdracht heeft gegeven of er feitelijk leiding aan heeft gegeven. Door diezelfde verwijzing worden samenwerkingsvormen zonder rechtspersoonlijkheid, zoals een vennootschap onder firma of een maatschap, met een rechtspersoon gelijkgesteld.

Een voorbeeld. Een transportbedrijf in de vorm van een bv slaat afvalstoffen op in strijd met de vergunningvoorschriften. Het bestuursorgaan kan de bv als overtreder aanschrijven. Gaf de directeur bewust opdracht om de partij toch aan te nemen, dan kan ook hij als overtreder in beeld komen. Of de buurman die zijn terrein tegen betaling beschikbaar stelde ook overtreder is, hangt af van het voorschrift. Verbiedt dat voorschrift ook het laten gebruiken van grond voor zo'n opslag, dan kan hij zelf de pleger zijn. Richt het zich alleen tot degene die de afvalstoffen opslaat, dan maakt het enkele verhuren van de grond hem nog geen overtreder. Medepleger wordt hij dan pas als hij zo nauw en bewust meewerkt dat zijn aandeel op één lijn staat met dat van de bv, bijvoorbeeld doordat hij de opslag mee heeft opgezet en geregeld.

In de praktijk

• Voor wie een brief krijgt: controleer of het genoemde voorschrift echt op u van toepassing is. Richt de norm zich tot de eigenaar terwijl u huurder bent, dan bent u mogelijk niet de overtreder.
• Voor wie een brief krijgt: betwist zo nodig apart de overtreding én het overtrederschap. Dat zijn twee losse stappen, en het bestuursorgaan moet beide onderbouwen.
• Voor het bestuursorgaan: benoem het overtreden voorschrift concreet en leg uit waarom juist deze persoon of dit bedrijf de overtreder is.
• Voor het bestuursorgaan: wees terughoudend met medeplegen. Zonder bewuste en nauwe samenwerking is er geen medeplegen; ga dan na of de gedraging de betrokkene op een andere grond is toe te rekenen.