Artikel 8:3 Awb: Geen beroep tegen algemene regels

Dit artikel sluit twee categorieën besluiten uit van beroep bij de bestuursrechter. De eerste is de wetgeving in materiële zin: algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, met inbegrip van hun intrekking, hun inwerkingtreding en de goedkeuring ervan. De tweede is het besluit dat een privaatrechtelijke rechtshandeling voorbereidt. Wie deze regels niet kent, dient beroep in tegen een verordening en krijgt te horen dat de rechter aan de inhoud niet toekomt.

De ratio verschilt per categorie. Bij algemene regels geldt dat zij niet op één burger zijn gericht maar op iedereen die onder de omschrijving valt; de wetgever heeft de controle daarop in de eerste plaats bij de politiek gelegd en pas daarna bij de rechter, en dan via de toepassing. Bij privaatrechtelijke voorbereidingsbesluiten geldt dat het uiteindelijke geschil over een koop, een huur of een overeenkomst thuishoort bij de burgerlijke rechter.

Wat valt onder algemene regels?

• Algemeen verbindende voorschriften — regels die voor een onbepaalde groep gelden en steeds opnieuw kunnen worden toegepast: een gemeentelijke verordening, een ministeriële regeling, een algemene maatregel van bestuur.
• Beleidsregels — regels waarin een bestuursorgaan vastlegt hoe het zijn bevoegdheid zal gebruiken, bijvoorbeeld een handhavingsbeleid of een boetebeleid.
• De intrekking of de inwerkingtreding van zo'n regeling; ook die beslissingen zijn niet aanvechtbaar.
• De goedkeuring van een van deze besluiten door een ander bestuursorgaan. Let op het verschil met artikel 8:2 Awb, tweede lid: de wéigering van goedkeuring is juist wel aanvechtbaar.

Niet elk besluit dat voor een groep mensen geldt, valt onder deze uitsluiting. Een besluit dat geen eigen nieuwe normen stelt, maar alleen bepaalt waar, wanneer of waarop een al bestaande regel van toepassing is, geldt volgens vaste rechtspraak niet als algemeen verbindend voorschrift. Tegen zo'n besluit van algemene strekking kunt u dus wel bezwaar maken en beroep instellen.

De uitweg loopt via de toepassing

Uitsluiting van rechtstreeks beroep betekent niet dat een regeling onaantastbaar is. Zodra een bestuursorgaan de regeling toepast in een concreet besluit, kunt u tegen dát besluit bezwaar maken en beroep instellen. Daarbij mag u aanvoeren dat de regeling zelf niet deugt. Deze indirecte toetsing is in de rechtspraak ontwikkeld: de bestuursrechter kan een algemene regel buiten toepassing laten of een daarop gebaseerd besluit vernietigen als de regel in strijd is met hoger recht of als het bestuursorgaan bij de vaststelling ervan in redelijkheid niet tot die keuze heeft kunnen komen. Daarnaast staat de weg naar de burgerlijke rechter open voor wie stelt dat een regeling onrechtmatig is en geen enkel toepassingsbesluit hoeft af te wachten.

Soms maakt een bijzondere wet toch een uitzondering en staat wel rechtstreeks beroep open tegen een algemeen verbindend voorschrift. Het belangrijkste voorbeeld is het omgevingsplan van een gemeente: daartegen kan een belanghebbende beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ga bij regels over de fysieke leefomgeving en andere bijzondere wetgeving dus altijd na of zo'n uitzondering geldt.

Besluiten die een contract voorbereiden

Het tweede lid ziet op het besluit waarmee een bestuursorgaan de weg vrijmaakt voor een privaatrechtelijke rechtshandeling: het besluit om een perceel te verkopen, om een overeenkomst aan te gaan of om een pand te verhuren. De bestuursrechter blijft daar buiten, omdat het geschil in de kern civielrechtelijk is. Ook hier bevat artikel 8:2 Awb, tweede lid, de tegenhanger: wordt de goedkeuring van zo'n voorbereidingsbesluit geweigerd, dan is die weigering wél aanvechtbaar.

Een voorbeeld

De gemeenteraad neemt in de algemene plaatselijke verordening op dat terrassen in de binnenstad om 23.00 uur moeten sluiten. Tegen die regel zelf kan een horecaondernemer niet in beroep. Vraagt hij ontheffing om tot middernacht open te blijven en wordt die geweigerd, dan is die weigering een gewone beschikking: daartegen maakt hij bezwaar en kan hij beroep instellen. In die procedure mag hij aanvoeren dat de sluitingsregel in strijd is met hoger recht. Overtuigt dat, dan laat de rechter de regel buiten toepassing en houdt de weigering geen stand.

In de praktijk

• Voor burgers en bedrijven: wacht niet op een rechtsingang die er niet is. Vraag iets aan of lok een handhavingsbesluit uit, zodat er een besluit ligt waartegen u wél kunt opkomen.
• Voor het bestuursorgaan: zet onder een verordening of beleidsregel geen rechtsmiddelenclausule. Die wekt verwachtingen die deze bepaling doorkruist.
• Verwar beleidsregel en besluit niet: een brief waarin het bestuursorgaan uw individuele geval afdoet is een besluit, ook als de motivering volledig uit een beleidsregel is overgenomen.