Artikel 5:14 Awb: Beperking van toezichtsbevoegdheden

Een toezichthouder heeft van de wet een standaardpakket bevoegdheden gekregen: plaatsen betreden, inlichtingen vorderen, een identiteitsbewijs inzien, zakelijke gegevens inzien, zaken onderzoeken en vervoermiddelen controleren. Dit artikel maakt duidelijk dat dat pakket niet in beton is gegoten. De wetgever, of het bestuursorgaan dat iemand als toezichthouder aanwijst, kan bepalen dat hij maar een deel van die bevoegdheden krijgt.

De gedachte daarachter is eenvoudig. Toezichtsbevoegdheden zijn ingrijpend: ze werken zonder dat er een verdenking hoeft te zijn, en degene die wordt gecontroleerd moet meewerken. Niet elke toezichthouder heeft ze allemaal nodig. Wie alleen op papier controleert of een subsidie goed is besteed, hoeft geen vrachtwagens langs de kant van de weg te kunnen zetten. Door het pakket op maat te snijden blijft de inbreuk op de rechten van burgers en bedrijven beperkt tot wat het toezicht echt vraagt.

Beperken bij wettelijk voorschrift

De eerste route loopt via de regelgeving zelf. Een bijzondere wet, een algemene maatregel van bestuur of een gemeentelijke verordening kan bepalen dat toezichthouders op dat terrein bepaalde bevoegdheden niet hebben, of ze alleen in bepaalde situaties mogen gebruiken. Zo'n beperking werkt generiek: zij geldt voor iedereen die op grond van die regeling wordt aangewezen.

Beperken bij aanwijzingsbesluit

De tweede route loopt via het besluit waarmee een bestuursorgaan een concrete persoon of een functiegroep als toezichthouder aanwijst. In dat besluit kan staan welke bevoegdheden deze toezichthouder wel en niet krijgt. Een gemeente kan bijvoorbeeld een groep medewerkers aanwijzen die uitsluitend gegevens en bescheiden mag opvragen, en een andere groep die ook ter plaatse mag komen kijken. Het aanwijzingsbesluit is daarmee geen formaliteit, maar de bron waaruit blijkt hoe ver de bevoegdheden reiken.

Let op de richting van deze bepaling: er staat alleen dat bevoegdheden kunnen worden beperkt. Een bestuursorgaan kan een toezichthouder in het aanwijzingsbesluit dus geen extra bevoegdheden toebedelen die de wet niet kent. Wie meer wil, heeft daarvoor een wettelijke grondslag nodig. De aanwijzing kan het pakket kleiner maken, nooit groter.

Een voorbeeld

Een gemeente wijst medewerkers aan als toezichthouder op de regels van haar reclameverordening. In het aanwijzingsbesluit staat dat zij inlichtingen mogen vorderen en zakelijke gegevens mogen inzien, maar dat de bevoegdheid om plaatsen te betreden niet aan hen toekomt. Loopt zo'n medewerker toch een bedrijfspand binnen met een beroep op zijn toezichthoudende taak, dan handelt hij buiten zijn bevoegdheid. De betrokkene mag hem de toegang weigeren, en de plicht om mee te werken geldt op dat punt niet: die plicht is in artikel 5:20 Awb gekoppeld aan de uitoefening van bevoegdheden die de toezichthouder daadwerkelijk heeft.

In de praktijk

• Vraag naar de grondslag. Staat er een toezichthouder voor de deur, dan mag u vragen op grond van welke regeling en welk aanwijzingsbesluit hij optreedt. Dat besluit bepaalt wat hij mag.
• Legitimatie zegt niet alles. Een toezichthouder moet zich kunnen legitimeren, zoals artikel 5:12 Awb voorschrijft. Uit dat legitimatiebewijs blijkt echter niet welke beperkingen gelden; die staan in de regeling of in het aanwijzingsbesluit.
• Voor het bestuursorgaan: wees expliciet. Schrijf in het aanwijzingsbesluit uit welke bevoegdheden worden toegekend en welke niet. Een vage aanwijzing leidt tot discussie over de rechtmatigheid van de controle en daarmee over de bruikbaarheid van wat er is aangetroffen.
• Houd de aanwijzing actueel. Verandert de taak van een team, pas dan ook de aanwijzing aan. Bevoegdheden die niet meer nodig zijn, kunnen worden geschrapt.

Deze bepaling staat niet op zichzelf. Wie toezichthouder is, volgt uit artikel 5:11 Awb. En ook als een bevoegdheid wél is toegekend, mag de toezichthouder haar op grond van artikel 5:13 Awb alleen gebruiken voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor zijn taak. Beperking vooraf en terughoudendheid bij het gebruik werken dus naast elkaar.