Artikel 5:15 Awb: Elke plaats betreden, behalve de woning

Dit artikel geeft de toezichthouder de kernbevoegdheid van het feitelijke toezicht: naar binnen kunnen. Hij mag elke plaats betreden — een bedrijfsterrein, een keuken, een bouwput, een loods, een kantoor — en hij mag de apparatuur meenemen die hij daarvoor nodig heeft. De woning zondert dit artikel uit: daar komt hij alleen binnen als de bewoner toestemming geeft. Voor een paar bijzondere ruimten gelden bovendien beperkingen die uit andere wetgeving voortvloeien, zoals de vergaderruimte van een vertegenwoordigend orgaan, een ruimte waarin een godsdienstoefening wordt gehouden en een zittingszaal; zolang die ruimten daarvoor in gebruik zijn, kan een toezichthouder er niet zonder meer terecht.

Toezicht dat zich beperkt tot papier stelt weinig voor. Of een koeling koud genoeg is, of een steiger deugt, of een loods vol vaten staat die er niet horen te staan: dat zie je alleen ter plaatse. Daarom is de betredingsbevoegdheid niet afhankelijk van een verdenking. De toezichthouder hoeft geen aanwijzing te hebben dat er iets mis is; juist het onaangekondigde bezoek maakt toezicht effectief.

Wat telt als 'elke plaats'

Het begrip is ruim: erven, bedrijfshallen, opslagruimten, stallen, schepen, bouwterreinen, kantoren en de niet voor publiek toegankelijke delen van gebouwen. Of de plaats afgesloten is, doet er niet toe. De bevoegdheid om benodigde apparatuur mee te nemen hoort erbij: meetinstrumenten, een camera, weegapparatuur - alles wat nodig is om vast te stellen of de regels worden nageleefd.

De woning is de uitzondering

Voor de woning geldt een streng regime: daar komt de toezichthouder alleen binnen als de bewoner toestemming geeft. Dat hangt samen met de bescherming van het huisrecht. Die toestemming moet echt vrijwillig zijn; wie de deur opent in de veronderstelling dat hij daartoe verplicht is, geeft geen geldige toestemming. In de rechtspraak is uitgekristalliseerd dat het feitelijke gebruik bepaalt of iets een woning is: een ruimte waarin daadwerkelijk wordt gewoond is een woning, ook als de bestemming iets anders zegt. Deze wet geeft zelf geen bevoegdheid om een woning tegen de wil van de bewoner binnen te gaan; daarvoor is een grondslag in andere wetgeving nodig.

De sterke arm en meegebrachte deskundigen

Wordt de toegang tot een plaats die geen woning is geweigerd, dan mag de toezichthouder zich toegang verschaffen met behulp van de sterke arm: politie-inzet en zo nodig fysieke maatregelen om binnen te komen. Dat is een uiterst middel, dat pas in beeld komt als praten niet helpt. Daarnaast mag hij zich laten vergezellen door mensen die hij daarvoor heeft aangewezen: een laboratoriummedewerker, een constructeur of een tolk. Zij ontlenen hun aanwezigheid aan de toezichthouder en mogen niet zelfstandig optreden.

Een toezichthouder van de omgevingsdienst wil een autodemontagebedrijf controleren op de opslag van accu's. Het hek zit dicht en de eigenaar laat door de intercom weten dat het hem niet uitkomt. Het bedrijfsterrein is geen woning, dus de toezichthouder mag naar binnen, zo nodig met hulp van de politie. Hij neemt een laboratoriummedewerker mee om ter plaatse te bemonsteren. Wijst de eigenaar daarna naar de bovenverdieping waar hij woont, dan houdt het op: dat deel mag de toezichthouder alleen betreden als de bewoner daarmee instemt.

In de praktijk

• Weigeren heeft zelden zin. Gaat het niet om een woning, dan komt de toezichthouder er toch. Bovendien levert weigeren een schending op van de medewerkingsplicht van artikel 5:20 Awb, waarop het bestuursorgaan met een last kan reageren.
• Toestemming kunt u intrekken. Laat u een toezichthouder in uw woning toe en wilt u halverwege dat het stopt, zeg dat dan. De toestemming draagt zijn verblijf; valt die weg, dan vervalt de grondslag.
• Betreden is geen doorzoeken. Deze bevoegdheid geeft het recht ergens te zijn en rond te kijken. Op goed geluk alles openmaken om te zien of er ergens iets te vinden is, valt daar niet onder. Wil de toezichthouder een bepaalde zaak nader bekijken of bemonsteren, dan doet hij dat op grond van artikel 5:18 Awb.
• Voor het bestuursorgaan: leg vast wanneer en waar is betreden, wie meekwam en waarom. Bij een latere sanctie is dat de basis onder het rapport.

Ook als de toezichthouder binnen mag zijn, geldt artikel 5:13 Awb: hij gebruikt de bevoegdheid alleen voor zover dat redelijkerwijs nodig is voor zijn taak. En op grond van artikel 5:14 Awb kan zijn betredingsbevoegdheid bij voorbaat zijn beperkt.