- Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
- Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Artikel 2:4 Awb: Het verbod van vooringenomenheid
Het verbod van vooringenomenheid
Wettekst
Toelichting
Artikel 2:4 Awb codificeert het verbod van vooringenomenheid: het bestuursorgaan moet zijn taak onpartijdig vervullen. Het is een van de weinige algemene beginselen van behoorlijk bestuur die de wetgever met zoveel woorden in de Awb heeft opgenomen, en het speelt vooral bij besluiten waar veel belangen tegenover elkaar staan.
Wat het eerste lid vraagt
Onpartijdigheid betekent hier niet dat een bestuursorgaan geen politieke kleur of eigen opvatting mag hebben. Een gemeenteraad die een woningbouwprogramma nastreeft, mag dat streven laten meewegen; een college dat een coalitieakkoord uitvoert, handelt niet daarmee al vooringenomen. Bestuursorganen zijn nu eenmaal beleidsorganen.
Waar het om gaat is dat de besluitvorming openstaat voor de argumenten en belangen van alle betrokkenen, en dat de uitkomst niet al vaststond voordat die afweging plaatsvond. Vooringenomenheid is: een besluit nemen op grond van iets anders dan de belangen die bij het besluit horen.
Het tweede lid: persoonlijke belangen
Het tweede lid werkt dat uit voor de belangrijkste risicofactor. Het bestuursorgaan moet ertegen waken dat personen die tot het orgaan behoren of ervoor werken en die een persoonlijk belang bij het besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Let op de reikwijdte. Het gaat niet alleen om de bestuurder die zelf de knoop doorhakt, maar om iedereen die aan de besluitvorming bijdraagt: de ambtenaar die het advies schrijft, de adviseur die het onderzoek doet, het raadslid dat meestemt. En de norm richt zich tot het bestuursorgaan, niet tot die persoon zelf: het orgáán moet ervoor zorgen dat zoiets niet gebeurt.
Een persoonlijk belang is meer dan alleen een financieel belang. Ook een familierelatie, een zakelijke band, een nevenfunctie bij de aanvrager of een positie als omwonende kunnen een persoonlijk belang opleveren.
De schijn telt mee
De rechtspraak stelt niet alleen de eis dat de besluitvorming feitelijk onpartijdig is verlopen, maar ook dat bij een objectieve beschouwing niet de indruk kan ontstaan dat een persoon met een persoonlijk belang invloed heeft gehad. Vertrouwen in het bestuur vraagt dat de gang van zaken ook van buitenaf deugdelijk oogt.
Dat betekent in de praktijk dat het niet volstaat om achteraf te verklaren dat de betrokkene "geen doorslaggevende rol" heeft gespeeld. Het tweede lid legt een zorgplicht op: het bestuursorgaan moet kunnen laten zien welke maatregelen het heeft getroffen om beïnvloeding te voorkomen. De betrokkene helemaal buiten de zaak houden is daarvan de meest vergaande vorm, maar niet de enige manier om aan die plicht te voldoen.
Voor gekozen organen zoals de gemeenteraad ligt dat genuanceerder. Een raadslid is juist gekozen om mee te beslissen, en volgens vaste rechtspraak is het enkele feit dat hij zelf belanghebbende is bij een besluit daarom onvoldoende om te concluderen dat hij buiten de besluitvorming had moeten blijven. Of er bij een raadslid een persoonlijk belang in het spel is, beoordeelt de rechter aan de hand van artikel 28 van de Gemeentewet, dat regelt wanneer een raadslid niet mag meestemmen. Ook als dat zo is, levert zijn deelname pas strijd met artikel 2:4 Awb op wanneer aannemelijk is dat hij de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed.
Hoe je het risico wegneemt
Bestuursorganen die met een mogelijk persoonlijk belang te maken krijgen, hebben verschillende middelen om het artikel na te leven.
- De betrokkene onthoudt zich van deelname aan de beraadslaging en de stemming, en dat wordt vastgelegd.
- De voorbereiding en advisering worden bij een andere ambtenaar of een extern bureau belegd.
- Het dossier wordt overgedragen aan een ander bestuursorgaan, als de bevoegdheidsregeling dat toelaat.
Voor gedecentraliseerde bestuursorganen gelden daarnaast bijzondere regels, zoals artikel 28 van de Gemeentewet over het niet meestemmen van raadsleden bij aangelegenheden die hen persoonlijk aangaan. Voor de ambtelijke voorbereiding, de advisering en het handelen van het college blijft artikel 2:4 Awb de algemene maatstaf.
Gevolgen van schending
Wordt het artikel geschonden, dan is het besluit onrechtmatig en zal het in bezwaar in de regel worden herroepen of in beroep worden vernietigd. Of dat ook tot een andere uitkomst leidt, is een tweede vraag: als na een zuivere procedure hetzelfde besluit zou zijn genomen, kan de rechter het gebrek passeren met toepassing van artikel 6:22 Awb of de rechtsgevolgen in stand laten. Toch is dat geen vrijbrief — juist bij dit beginsel weegt zwaar dat de schijn van belangenverstrengeling ook op zichzelf schade toebrengt.
Redactionele toelichting .
Geen juridisch advies.
Relevante jurisprudentie
Deze uitspraken bepalen hoe dit artikel wordt toegepast.
-
Mag een raadslid meestemmen over een besluit dat hem zelf raakt?
De Afdeling bestuursrechtspraak preciseert hier haar eerdere lijn. Het verbod van vooringenomenheid wordt niet geschonden doordat raadsleden stemmen overeenkomstig het programma van hun partij: het vaststellen van een bestemmingsplan vraagt een belangenafweging waarin politieke inzichten een belangrijke rol spelen. De zorgplicht van het tweede lid rust niet op de betrokken personen zelf maar op het bestuursorgaan, en 'persoonlijk belang' betekent ieder belang dat niet hoort bij de belangen die het orgaan uit hoofde van zijn taak moet behartigen; bij een gemeenteraad wordt daarvoor aangesloten bij de strikt uit te leggen regel uit de Gemeentewet. Dat een raadslid bij een besluit belanghebbende is, betekent daarom in het algemeen niet dat hij zich van de besluitvorming moet onthouden. Alleen bijkomende omstandigheden kunnen meebrengen dat zijn persoonlijk belang zo sterk aan de orde is dat zijn deelname het besluit onrechtmatig maakt.
-
Mag een bestuursorgaan vanuit eigen beleidskeuzes werken?
De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt dat het verbod van vooringenomenheid er niet aan in de weg staat dat een bestuursorgaan vanuit bepaalde beleidskeuzes werkt. Waar het om gaat is dat het orgaan de belangen die het moet behartigen niet op een oneigenlijke manier behartigt, bijvoorbeeld door zich door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten leiden; de overheid moet de nodige objectiviteit betrachten. Dat een lid van het dagelijks bestuur bij de voorbereiding al liet weten een aanwijzing wenselijk te vinden en te verwachten dat die met een aangepaste onderbouwing in rechte houdbaar zou zijn, levert daarom geen vooringenomenheid op.
-
Telt mee dat de uitkomst zonder die wethouder gelijk was?
De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt dat een college de zorgplicht van het tweede lid schendt als een wethouder meestemt over een vergunning terwijl hij zich daarvan had moeten onthouden. Die zorgplicht houdt immers in dat het orgaan voorkomt dat de besluitvorming niet meer aan de norm van het eerste lid voldoet. Dat het besluit ook zonder zijn stem een meerderheid zou hebben gehaald, doet daar niet aan af: dat hij heeft meegestemd terwijl het college achteraf erkende dat dit niet had gemogen, is al genoeg voor het oordeel dat de zorgplicht niet in acht is genomen. De besluiten komen daarom in hun geheel voor vernietiging in aanmerking. Over een later, door een anders samengesteld college genomen besluit waarbij de wethouder niet betrokken was, oordeelt de Afdeling dat van strijd met het tweede lid geen sprake is.
-
Mag een bestuursorgaan vóór de hoorzitting zijn voorlopige standpunt geven?
De Centrale Raad van Beroep oordeelt dat geen rechtsregel een bestuursorgaan verbiedt om met het oog op de hoorzitting een voorlopig standpunt over de zaak te bepalen en dat gemotiveerd aan de bezwaarmaker te laten weten. Zo'n handelwijze getuigt op zichzelf niet van met het verbod van vooringenomenheid strijdige vooringenomenheid. Zij kan hoor en wederhoor juist ten goede komen, omdat de bezwaarmaker zich dan gericht op de zitting kan voorbereiden en zich tijdig op tegenargumenten kan beraden.
Uitspraken via rechtspraak.nl. De samenvattingen zijn van de redactie.