Artikel 1:3 Awb: Besluit, beschikking, aanvraag en beleidsregel

Artikel 1:3 Awb bevat de vier begrippen waar het hele bestuursrecht op draait. Het belangrijkste is het besluit: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Alleen tegen een besluit staan bezwaar en beroep open (artikel 8:1 Awb), en alleen op een besluit zijn de zorgvuldigheids- en motiveringseisen van hoofdstuk 3 rechtstreeks van toepassing. Is een brief van de gemeente geen besluit, dan kun je er bij de bestuursrechter niets tegen beginnen.

De definitie bestaat uit vier elementen die alle vier vervuld moeten zijn. Hieronder worden ze een voor een uit elkaar gehaald.

Element 1: schriftelijk

Een mondelinge mededeling is geen besluit. Een telefonische toezegging van een ambtenaar dat de vergunning er wel komt, is dus niet aanvechtbaar — hooguit kan zij later een rol spelen bij een beroep op het vertrouwensbeginsel.

Het schriftelijkheidsvereiste wordt ruim uitgelegd en is niet aan papier gebonden. Een e-mail, een besluit in een digitaal portaal of een geautomatiseerd gegenereerde beschikking voldoen. Het gaat om de vastlegging, niet om de vorm van het stuk: ook een ongebruikelijk vormgegeven document kan volstaan, zolang daaruit blijkt wat het bestuursorgaan heeft beslist.

Element 2: van een bestuursorgaan

De beslissing moet afkomstig zijn van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb. Of dat orgaan ook bevoegd was, bepaalt niet of er een besluit is: een onbevoegd genomen beslissing is wel een besluit, alleen een onrechtmatig besluit dat in bezwaar of beroep geen stand houdt. Tekent een ambtenaar namens het orgaan en blijft hij binnen zijn mandaat, dan geldt zijn beslissing als besluit van dat orgaan (artikel 10:2 Awb). Ontbreekt een geldig mandaat, dan is er in de regel nog steeds een besluit van het orgaan, maar een onbevoegd genomen besluit.

Element 3: rechtshandeling

Een rechtshandeling is gericht op rechtsgevolg: het scheppen, wijzigen of laten vervallen van een recht, een plicht of een bevoegdheid. Daar tegenover staat de feitelijke handeling, die geen rechtsgevolg beoogt. Het snoeien van een gemeentelijke boom, het geven van voorlichting, het bouwen van een fietspad: feitelijke handelingen, dus geen besluiten.

De grens is niet altijd scherp. Enkele veelvoorkomende gevallen:

• Een zuivere informatieve mededeling — het bestuursorgaan legt uit wat de wet al bepaalt — is geen besluit, omdat de rechtspositie er niet door verandert.
• Een waarschuwing is in beginsel geen besluit, tenzij zij een wettelijk geregelde stap is in een handhavingstraject en dus zelf al gevolgen heeft.
• Een afwijzing van een aanvraag om een beschikking is zelf een beschikking, zo bepaalt het tweede lid. Andere schriftelijke weigeringen om een besluit te nemen, en het niet tijdig beslissen, worden voor bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld (artikel 6:2 Awb).
• Een bestuurlijk rechtsoordeel — een brief waarin het bestuursorgaan alleen uiteenzet hoe het een regel leest en op jouw geval zou toepassen, zonder daarmee zelf iets te beslissen — is volgens vaste rechtspraak in de regel geen besluit. Dat ligt anders als het onevenredig bezwarend is om de kwestie langs de gewone weg aan de rechter voor te leggen, dus via een echt besluit, bijvoorbeeld op een aanvraag.

- Een beslissing over de procedure ter voorbereiding van een ander besluit is op grond van artikel 6:3 Awb niet zelfstandig aanvechtbaar, tenzij zij de belanghebbende los van dat besluit rechtstreeks in zijn belang treft.

Element 4: publiekrechtelijk

De rechtshandeling moet berusten op een publiekrechtelijke bevoegdheid: een bevoegdheid die het bestuursorgaan als overheid toekomt en die een burger niet heeft. Het verlenen van een vergunning is publiekrechtelijk. Het sluiten van een huurovereenkomst voor een gemeentelijk pand is dat niet, ook al doet de gemeente het — dat is privaatrechtelijk handelen, waarover de civiele rechter gaat.

Beschikking of besluit van algemene strekking?

Het tweede lid definieert de beschikking als een besluit dat niet van algemene strekking is: een beslissing in een concreet geval, gericht tot een of meer bepaalde personen. Een omgevingsvergunning, een uitkeringstoekenning en een boete zijn beschikkingen.

Besluiten van algemene strekking zijn er in verschillende soorten. Het algemeen verbindend voorschrift — een verordening, een algemene maatregel van bestuur — bevat regels voor onbepaalde personen en gevallen. Ook de beleidsregel van het vierde lid is een besluit van algemene strekking. Tegen allebei staat op grond van artikel 8:3 Awb geen beroep bij de bestuursrechter open, tenzij een bijzondere wet dat anders regelt; hun rechtmatigheid kan alleen indirect aan de orde komen, bij een beroep tegen een besluit dat erop is gebaseerd. Daarnaast zijn er de overige besluiten van algemene strekking, zoals een verkeersbesluit of een aanwijzing van een gebied, waartegen in beginsel wel beroep openstaat.

Het onderscheid bepaalt dus of je überhaupt bij de bestuursrechter terechtkunt, en het is niet altijd eenvoudig te maken. Een beschikking richt zich tot een of meer individueel bepaalde personen of zaken; een besluit van algemene strekking tot een open kring. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich daarbinnen doordat het regels stelt die burgers en bedrijven rechtstreeks binden en die in steeds nieuwe gevallen worden toegepast.

De aanvraag

Het derde lid definieert de aanvraag als een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Twee dingen volgen daaruit. Wie geen belanghebbende is, doet formeel geen aanvraag — een reactie daarop is dan geen beschikking. En het verzoek moet gericht zijn op een besluit: een verzoek om feitelijk handelen, bijvoorbeeld om de stoep te vegen, is geen aanvraag.

Aan een aanvraag hangen belangrijke gevolgen: de beslistermijnen van afdeling 4.1.3 gaan lopen, en bij overschrijding kan een dwangsom worden verbeurd (paragraaf 4.1.3.2).

De beleidsregel

Het vierde lid omschrijft de beleidsregel als een bij besluit vastgestelde algemene regel over de manier waarop een bestuursorgaan een bevoegdheid gebruikt: hoe het de belangen afweegt, hoe het feiten vaststelt, hoe het een wettelijk voorschrift uitlegt. Een beleidsregel is geen algemeen verbindend voorschrift — hij bindt het bestuursorgaan zelf, niet rechtstreeks de burger.

De verdere regeling staat in titel 4.3. Kern daarvan is artikel 4:84 Awb: het bestuursorgaan handelt overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de doelen van de beleidsregel. Die uitzondering — de inherente afwijkingsbevoegdheid — is de laatste jaren aanzienlijk aan gewicht gewonnen.

Waarom dit artikel zo vaak het strijdpunt is

In veel procedures is de eerste vraag niet of het bestuursorgaan gelijk heeft, maar of er wel een besluit ligt. Het bestuursorgaan betoogt dan dat zijn brief slechts informatief was, de burger dat zijn rechtspositie er wel degelijk door is veranderd. Wie een brief van de overheid krijgt waarmee hij het oneens is, doet er goed aan binnen zes weken bezwaar te maken, ook als twijfelachtig is of het een besluit betreft. Een overbodig bezwaarschrift kost weinig; wie de termijn laat verlopen terwijl het wél een besluit was, kan er later niets meer tegen doen.