Artikel 1:1 Awb: Wat is een bestuursorgaan?

Artikel 1:1 Awb beantwoordt de vraag die je in elke bestuursrechtelijke zaak als eerste moet stellen: heb ik te maken met een bestuursorgaan? Luidt het antwoord ja, dan gelden de spelregels van de Algemene wet bestuursrecht — er moet zorgvuldig worden voorbereid, er moet worden gemotiveerd, en tegen de uitkomst staan bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open. Luidt het antwoord nee, dan is de Awb niet van toepassing en moet een geschil bij de burgerlijke rechter worden uitgevochten.

Het begrip bestuursorgaan is daarmee de toegangspoort tot het hele bestuursrecht. Alle andere kernbegrippen hangen eraan vast: een besluit is een beslissing van een bestuursorgaan (artikel 1:3 Awb), en beroep bij de bestuursrechter staat open tegen een besluit (artikel 8:1 Awb). Wie de poort niet doorkomt, kan niet bij de bestuursrechter terecht.

Twee soorten bestuursorganen

Het eerste lid onderscheidt twee categorieën, in de praktijk kortweg het a-orgaan en het b-orgaan genoemd.

• Een a-orgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Denk aan de minister, het college van burgemeester en wethouders, de burgemeester, de gemeenteraad, gedeputeerde staten, het dagelijks bestuur van een waterschap. De Staat, provincies, gemeenten en waterschappen zijn publiekrechtelijke rechtspersonen; alles wat als orgaan binnen zo'n rechtspersoon functioneert, is bestuursorgaan. Voor deze categorie hoef je niet te kijken wát het orgaan doet: het is bij al zijn handelen bestuursorgaan, al gelden niet alle regels van de Awb voor elke handeling.
• Een b-orgaan is een ander persoon of college dat met enig openbaar gezag is bekleed. Hier gaat het vooral om privaatrechtelijke organisaties — stichtingen, verenigingen, bv's — en om natuurlijke personen die op grond van een wettelijke bevoegdheid een stukje overheidsmacht uitoefenen. Denk aan een stichting die op grond van een wet subsidies verdeelt, of een certificerende instelling die een wettelijk verplicht certificaat afgeeft: zij zijn geen onderdeel van de overheid, maar mogen wel eenzijdig de rechtspositie van burgers vaststellen.

Het verschil is belangrijk. Een b-orgaan is alleen bestuursorgaan voor zover het openbaar gezag uitoefent. Diezelfde stichting die vandaag namens de overheid uitkeringen toekent, is morgen bij het inhuren van een schoonmaakbedrijf gewoon een private partij. Bij een b-orgaan moet je dus per handeling beoordelen aan welke kant van de streep je zit.

Wanneer is een private organisatie tóch bestuursorgaan?

Openbaar gezag berust normaal gesproken op een wettelijke bevoegdheid: ergens in een wet staat dat deze instantie deze beslissingen mag nemen. Toch kan een private instelling ook zónder wettelijke grondslag bestuursorgaan zijn. Dat speelt vooral bij stichtingen die met publiek geld financiële uitkeringen verstrekken: wie beslist over andermans aanspraak op overheidsgeld, oefent materieel overheidsmacht uit, ook als geen enkele wet dat met zoveel woorden regelt.

Voor die categorie zijn in de rechtspraak twee cumulatieve vereisten ontwikkeld. Een privaatrechtelijke instelling die geld uitkeert is bestuursorgaan als aan beide is voldaan:

• Het inhoudelijke vereiste. De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van het geld worden in beslissende mate bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a. De overheid schrijft dus voor wie waarvoor in aanmerking komt.
• Het financiële vereiste. De verstrekkingen worden in overwegende mate — in beginsel voor twee derde of meer — gefinancierd door een of meer van diezelfde a-organen.

Wordt aan slechts één van beide voldaan, dan is de instelling geen bestuursorgaan en moet de teleurgestelde aanvrager naar de civiele rechter. Deze toets geldt alleen voor het verstrekken van geld. Daarbuiten blijft het uitgangspunt dat openbaar gezag een wettelijke grondslag nodig heeft: een private organisatie die bijvoorbeeld een keurmerk of certificaat afgeeft, is alleen bestuursorgaan als een wettelijke regeling haar die bevoegdheid geeft.

De uitzonderingen van het tweede lid

Sommige organen voldoen wel aan de omschrijving, maar zijn er uitdrukkelijk uitgezonderd. Dat zijn onder meer de wetgevende macht, de kamers der Staten-Generaal, de onafhankelijke bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman. De achterliggende gedachte: deze organen hebben een eigen plaats in het staatsbestel of moeten juist onafhankelijk van het bestuur kunnen werken, en het zou wringen als hun handelen door een bestuursrechter kon worden getoetst. Let op dat het openbaar ministerie hier niet onder valt (alleen de procureur-generaal en de advocaten-generaal bij de Hoge Raad zijn uitgezonderd); voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten regelt artikel 1:6 Awb de uitzondering.

De uitzondering werkt breed. Een besluit van de Tweede Kamer over haar eigen orde is dus geen besluit in de zin van de Awb, en daartegen staat geen bezwaar of beroep open. Ook de mensen die bij deze organen horen — voorzitters, leden, griffiers en secretarissen — vallen onder de uitzondering.

Ambtenarenzaken: het derde lid

Het derde lid maakt op die uitzondering weer een uitzondering, maar een smalle. Zij geldt alleen wanneer twee dingen samenvallen: het gaat om een orgaan dat door het tweede lid is uitgezonderd, én de beslissing betreft een persoon in zijn hoedanigheid als bedoeld in artikel 3 van de Ambtenarenwet 2017. Voor dat soort personeelsbeslissingen is het uitgezonderde orgaan wél bestuursorgaan, zodat de betrokkene bezwaar kan maken en naar de bestuursrechter kan.

Sinds de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren van 1 januari 2020 is het bereik van dit lid klein geworden: de meeste ambtenaren hebben tegenwoordig een gewone arbeidsovereenkomst en moeten met een conflict naar de kantonrechter. Het lid werkt alleen nog voor de groepen die in artikel 3 van de Ambtenarenwet 2017 buiten die normalisering zijn gehouden. De wet maakt daarop bovendien zelf nog een uitzondering: voor het leven benoemde ambtenaren die werkzaam zijn bij de Raad van State en zijn afdelingen of bij de Algemene Rekenkamer vallen er uitdrukkelijk buiten.

Het vierde lid: wie betaalt de rekening?

Een orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon is zelf geen rechtspersoon: het kan niets in eigendom hebben en kan ook niet zelf tot betaling worden aangesproken. Het vierde lid regelt wat er dan gebeurt: de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling treffen de rechtspersoon waartoe het orgaan behoort. Krijgt het college van burgemeester en wethouders een schadevergoeding opgelegd, dan betaalt de gemeente. Bij een b-orgaan werkt het op dezelfde manier: de gevolgen komen voor rekening van de stichting, vereniging of bv waarvan het orgaan deel uitmaakt. Is het b-orgaan een natuurlijk persoon, dan draagt die persoon ze zelf.

Dat verklaart ook een verwarrend detail in de praktijk: in een bestuursrechtelijke procedure staat het bestuursorgaan als partij op het briefpapier, terwijl bij de civiele rechter de rechtspersoon zelf wordt gedagvaard — dus "de gemeente Utrecht" en niet "het college".

Waar het in de praktijk misgaat

De meest gemaakte fout is het bezwaarschrift richten aan de verkeerde eenheid. "De gemeente" is geen bestuursorgaan; het college, de burgemeester en de raad zijn dat elk afzonderlijk, met elk hun eigen bevoegdheden. Een omgevingsvergunning komt van het college, een horecavergunning van de burgemeester, een verordening van de raad. Gelukkig is dat zelden fataal: op grond van artikel 6:15 Awb moet een bij het verkeerde orgaan ingediend bezwaar- of beroepschrift worden doorgezonden, en voor de tijdigheid telt dan het moment van indiening bij het verkeerde orgaan, behalve bij kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.

Een tweede valkuil is de aanname dat een organisatie die "iets met de overheid doet" daarmee bestuursorgaan is. Een gemeentelijke bv, een woningcorporatie of een gesubsidieerde instelling is dat in beginsel niet. Pas als zij op grond van een wettelijke bevoegdheid eenzijdig de rechtspositie van burgers mag vaststellen, of als aan de twee hierboven besproken vereisten is voldaan, gaat de poort open.