Artikel 10:22 Awb: Instructies bij attributie aan een ondergeschikte

Soms geeft de wetgever een bevoegdheid niet aan het bestuursorgaan als geheel, maar rechtstreeks aan een functionaris of een college dat onder de verantwoordelijkheid van dat orgaan werkt. Dat heet attributie: de bevoegdheid is niet afgeleid van een ander, maar eigen. Dit artikel bepaalt wat het bestuursorgaan waaronder die functionaris valt, dan nog kan doen: instructies geven over de uitoefening van de bevoegdheid, per geval of in het algemeen, en inlichtingen vragen over hoe zij wordt gebruikt.

De achtergrond is de gezagsverhouding. Anders dan bij delegatie gaat het hier om iemand binnen de organisatie, voor wie het bestuursorgaan verantwoording aflegt aan de gemeenteraad, provinciale staten of het parlement. Zonder sturingsmogelijkheid zou die verantwoordelijkheid niet waar te maken zijn.

Instructies mogen ook per geval

Hier zit het opvallendste verschil met delegatie. Bij een gedelegeerde bevoegdheid mag het overdragende orgaan volgens artikel 10:16 Awb uitsluitend beleidsregels geven, dus algemene regels vooraf. Bij attributie aan een ondergeschikte mag de instructie ook over één concreet geval gaan. De wetgever heeft de bevoegdheid weliswaar bij de functionaris gelegd, maar niet bedoeld hem los te maken van de organisatie waarin hij werkt.

Grenzen aan de instructie

Een instructie kan niet meer mogelijk maken dan de wet toelaat. Volgt de functionaris een instructie op en is het besluit daardoor in strijd met de wet of met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dan blijft het besluit onrechtmatig; de instructie dekt dat niet af. Het besluit is en blijft dat van de functionaris, en zo wordt het in bezwaar en beroep ook beoordeeld. Even belangrijk: het bestuursorgaan kan de instructie geven, maar kan het besluit niet zelf nemen en het ook niet zelf intrekken, tenzij de wet de bevoegdheid ook aan dat orgaan zelf heeft gegeven. De bevoegdheid blijft waar de wet haar heeft gelegd.

De inlichtingenplicht

Het tweede lid geeft het bestuursorgaan recht op informatie over de uitoefening van de bevoegdheid. Dat kan gaan om aantallen, om de gehanteerde lijn of om de gang van zaken in een bepaald dossier. Het is de informatiestroom die de instructiebevoegdheid bruikbaar maakt: zonder zicht op wat er gebeurt, valt er niets te sturen.

Een voorbeeld. Een wettelijke regeling bepaalt dat de directeur van een uitvoeringsdienst van een ministerie beslist over de inschrijving in een bepaald register. De directeur is ambtenaar en werkt onder verantwoordelijkheid van de minister, maar de beslissing is bij wet aan hem toegedeeld. Wie wordt geweigerd, maakt dus bezwaar bij de directeur. De minister kan de directeur wel laten weten hoe hij twijfelgevallen in het algemeen moet benaderen, of hoe hij in een concreet dossier moet beslissen, en kan vragen hoeveel aanvragen er worden afgewezen. Wat de minister niet kan, is de inschrijving zelf weigeren of een verleende inschrijving zelf doorhalen.

In de praktijk

• Voor de burger. Kijk goed wie het besluit heeft genomen. Bij attributie is de functionaris zelf uw wederpartij in bezwaar en beroep, ook al werkt hij bij de gemeente of het ministerie.
• Voor het bestuursorgaan. Leg algemene instructies vast en maak ze kenbaar; wie werkt volgens een lijn die niemand kan nalezen, roept discussie op over willekeur. Een instructie in een individueel geval verdient terughoudendheid, zeker als daarmee de indruk ontstaat dat de uitkomst van buitenaf is bepaald.
• Voor de geattribueerde functionaris. Noteer welke instructie u hebt gekregen en beoordeel of opvolgen binnen de wet blijft. U bent het die het besluit neemt en het zal moeten verdedigen.