Artikel 5:32b Awb: Hoe hoog mag de dwangsom zijn?

Dit artikel gaat over het geldbedrag in de last onder dwangsom. Het bestuursorgaan moet drie dingen doen: kiezen in welke vorm de dwangsom wordt vastgesteld, een plafond vaststellen waarboven niets meer wordt verbeurd, en zorgen dat de bedragen in redelijke verhouding staan tot het belang dat is geschonden en tot het effect dat de dwangsom moet hebben.

Die eisen beschermen twee kanten tegelijk. De overtreder weet vooraf wat hem maximaal boven het hoofd hangt, en het bestuursorgaan wordt gedwongen na te denken over de vraag of het bedrag hoog genoeg is om echt iets in beweging te zetten.

Drie vormen om uit te kiezen

• Een bedrag ineens. Eén vast bedrag dat verschuldigd wordt zodra de last niet tijdig is uitgevoerd. Handig bij een eenmalige handeling die op een bepaalde datum af moet zijn.
• Een bedrag per tijdseenheid. Een bedrag per dag, week of maand dat de last niet is uitgevoerd. Dit past bij een situatie die voortduurt, zoals een illegale opslag of een bouwwerk dat weg moet, omdat de druk oploopt naarmate het langer duurt.

- Een bedrag per overtreding van de last. Een bedrag per keer dat de overtreder iets doet wat de last verbiedt. Dit past bij gedrag dat zich herhaalt, bijvoorbeeld het telkens opnieuw openen van een zaak buiten de toegestane tijden.

Het verplichte maximum

Het tweede lid verplicht het bestuursorgaan een bedrag vast te stellen waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Zonder plafond zou een dwangsom per week eindeloos doorlopen, en dat is met een herstelsanctie niet te rijmen. Bij een bedrag ineens valt het maximum in de regel samen met dat bedrag zelf; bij de andere twee vormen is het een echte begrenzing. Is het maximum bereikt terwijl de overtreding voortduurt, dan houdt de prikkel op te werken: de last verbeurt niets meer en het bestuursorgaan moet iets nieuws doen, zoals een zwaardere last opleggen of overstappen op bestuursdwang. Wat al is verbeurd, blijft verschuldigd.

Redelijke verhouding, niet evenredig aan schuld

Het derde lid koppelt de hoogte aan twee ijkpunten: de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Het eerste betekent dat een klein formeel verzuim geen bedrag rechtvaardigt dat bij een ernstige milieuovertreding zou passen. Het tweede werkt de andere kant op: het bedrag moet zwaar genoeg zijn om de overtreder te bewegen. Een dwangsom die lager is dan het voordeel van doorgaan, is geen prikkel maar een tarief.

Daarom mag het bestuursorgaan meewegen wat de overtreding oplevert of wat het herstel kost. Bij een bedrijf dat maandelijks duizenden euro's bespaart door een installatie niet aan te passen, mag het bedrag daarop worden afgestemd. De hoogte is dus geen straf voor wat er is gebeurd, maar een berekening van wat nodig is om het te laten stoppen.

Een voorbeeld. Een verhuurder heeft een pand in gebruik voor kamerverhuur zonder de vereiste vergunning en beurt daarmee maandelijks een fors bedrag. Een dwangsom van een klein bedrag per maand met een laag plafond zou hij eenvoudig incalculeren. Een bedrag per maand dat de huuropbrengst overstijgt, met een maximum van enkele maanden, zet wel druk zonder dat het onbegrensd oploopt.

In de praktijk

• Voor de overtreder. Vindt u het bedrag te hoog, richt uw bezwaar dan op de twee maatstaven van het derde lid: de zwaarte van het geschonden belang en de werking die de dwangsom moet hebben. Dat u het bedrag niet kunt missen, is op zichzelf geen argument, want uw financiële draagkracht telt bij het vaststellen van de hoogte in beginsel niet mee. Vergeet niet dat u verbeurte volledig kunt voorkomen door binnen de termijn te handelen.
• Voor het bestuursorgaan. Leg in de beschikking kort uit waarom u voor deze vorm en dit bedrag kiest, en noem het maximum expliciet in de beslissing zelf. Een tarieflijst uit een beleidsregel ontslaat u niet van de vraag of het bedrag in dit geval passend is.

De betaling van wat is verbeurd, is geregeld in artikel 5:33 Awb. Een lopende last kan onder omstandigheden worden verlaagd of opgeheven op grond van artikel 5:34 Awb.