Artikel 5:21 Awb: Wat is een last onder bestuursdwang?

Een last onder bestuursdwang bestaat uit twee delen die in één besluit zitten. Eerst krijgt de overtreder een opdracht: beëindig de overtreding en herstel de situatie, helemaal of voor een deel. Daarnaast geeft dit artikel het bestuursorgaan de bevoegdheid om die opdracht zelf uit te voeren, met eigen mensen of een ingehuurd bedrijf, zodra blijkt dat de overtreder het niet of niet op tijd doet.

Die combinatie maakt bestuursdwang tot een van de zwaarste instrumenten van het bestuursrecht. Een gemeente hoeft niet eerst naar de rechter te stappen om een illegaal bouwwerk te laten verwijderen of gedumpt afval te laten afvoeren; na een geldige last mag zij het laten gebeuren. Tegelijk is het uitdrukkelijk een herstelsanctie en geen straf: het doel is dat de situatie weer klopt met de regels, niet dat de overtreder leed wordt toegevoegd. Artikel 5:2 Awb legt dat onderscheid tussen herstelsancties en bestraffende sancties vast.

Onderdeel één: de last tot herstel

De last is een opdracht aan de overtreder om zelf in actie te komen. Dat is meer dan alleen stoppen met wat verboden is. Herstel kan betekenen dat een schuur wordt afgebroken, dat opgeslagen banden worden afgevoerd, dat een dichtgezette nooduitgang weer vrij wordt gemaakt of dat verontreinigde grond wordt gesaneerd. De kans om het zelf op te lossen is geen formaliteit: bijna altijd is dat goedkoper en minder ingrijpend dan wanneer het bestuursorgaan het overneemt.

Onderdeel twee: feitelijk handelen

Voert de overtreder de last niet of te laat uit, dan mag het bestuursorgaan overgaan tot feitelijk handelen. Dat is precies wat het woord zegt: er wordt daadwerkelijk iets gedaan in de fysieke wereld. Een kraan rijdt het terrein op, een slotenmaker vervangt een cilinder, een container wordt volgeladen. Voor de overtreder betekent dat verlies van regie, en meestal ook een rekening achteraf.

Een voorbeeld. Iemand plaatst zonder vergunning een grote overkapping in de achtertuin. De gemeente stelt vast dat legalisatie niet mogelijk is en legt een last onder bestuursdwang op: verwijder de overkapping binnen de gestelde termijn. Gebeurt dat, dan is de zaak afgelopen. Gebeurt het niet, dan huurt de gemeente een sloopbedrijf in dat de overkapping weghaalt en het materiaal afvoert.

Geheel of gedeeltelijk herstel

De wet staat uitdrukkelijk toe dat de last slechts op een deel van de overtreding ziet. Dat is nuttig als volledig herstel onevenredig zou uitpakken of praktisch onmogelijk is. Bij een te hoog opgetrokken aanbouw kan de opdracht bijvoorbeeld beperkt blijven tot het terugbrengen van de hoogte, in plaats van volledige sloop. De gekozen omvang van de last bepaalt tegelijk hoe ver het bestuursorgaan later mag gaan bij het feitelijk ingrijpen: verder dan de last reikt, mag het niet.

In de praktijk

• Voor de overtreder. Neem de begunstigingstermijn serieus en gebruik hem. Bent u het niet eens met de last, maak dan bezwaar op grond van artikel 7:1 Awb, maar ga er niet van uit dat dat het ingrijpen tegenhoudt; daarvoor is meestal een voorlopige voorziening bij de rechter nodig.
• Voor het bestuursorgaan. Bestuursdwang mag alleen als een wettelijk voorschrift die bevoegdheid geeft; artikel 5:4 Awb eist voor elke bestuurlijke sanctie een wettelijke grondslag. Omschrijf daarnaast scherp welke herstelmaatregelen u verlangt, want die omschrijving is later de maat voor wat u zelf mag uitvoeren.
• Voor beiden. Bestuursdwang is niet het enige middel. Wie bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan volgens artikel 5:32 Awb in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen. Die keuze is vaak minder ingrijpend, omdat de overtreder dan met geld wordt geprikkeld in plaats van dat er machines komen.